出租车停运事件频发凸显垄断经营模式亟待改革

　　出租车管理体制亟待改革(编辑视线)

　　刘建华

　　9月2日，浙江省乐清市出现群体性出租车停运事件。100多名出租车司机打着“强烈要求改革空壳公司体制”、“整顿出租车市场”等横幅，要求政府解决一系列利益问题。8月，浙江杭州市、嘉兴市、苍南县、河北沧州市等地也出现出租车集体停运事件。可以说，近年来各地屡屡发生的出租车集体停运事件，大多是以“份儿钱”为核心的出租车牌照特许经营体制下的利益分配问题引起的。

　　上世纪90年代初，我国出租车市场处于扩张期，为了解决市民乘车难问题，政府采取了放开出租车市场的做法，允许、鼓励个人和企业进入出租车经营行业，丰厚的利润导致出租车数量的急剧膨胀。后来出于对完全放开市场可能造成交通拥堵以及对公共交通安全等方面的考虑，政府对出租车行业进行管制，通过出租车经营权审批制度来控制出租车数量，使得经营权指标成了“稀有资源”，而占出租车运营成本大头的是出租车公司所收的“份儿钱”。管制的结果，产生了垄断经营的既得利益群体，司机运营成本升高，收入降低，拒载现象较为普遍，群众打车难，黑车泛滥，公众利益受损。

　　一边是出租车司机因不满高额“份儿钱”、合法权益得不到保障而“罢运”以示抗议，一边是市民打车时常遭拒载一车难求、怨声载道，唯有靠垄断经营的出租车公司“衣食无忧”。如此畸形状况若长期存在下去，将严重影响民众的生活质量，影响社会的安定和谐。

　　要改变这种现状，就必须改革现行的出租车经营和管理体制。首先应明确出租车定位，统筹公共交通发展。各地发展出租车时，大都没有考虑统筹公共交通发展问题。二是要打破主要由出租车公司垄断经营的结构，引进市场竞争，使出租车经营组织形态多样化。只有建立科学的管理体制和公开透明的市场准入制度，将出租车行业真正推向市场，坚持以政府为主导、严格按照市场供求关系并采取税收等市场手段进行调节，才能让出租车司机特别是乘客成为最大受益者。三是要从抓出租车数量控制向抓服务质量、安全等方面转变。四是提高出租车司机的待遇和地位，切实维护和保障他们的合法权益。

　　在出租车经营和管理方面，虽然一些城市相继出台了各自的管理条例，但全国统一的管理条例至今尚未出台，立法方面更是空白，这给出租车管理带来了难度。希望尽快出台相关的法律法规，明确各方的责权利关系，让群众真正感受到打车的方便快捷。

　　出租车管理：应防公共资源被滥用(问论专家)

　　嘉宾：中国政法大学 王 军(博士)

　　●打车难的行业症结：预约服务的市场份额太少；出租车经营者类型单一；服务质量监管乏力；各相关部门缺乏有效协同。

　　●政府对出租车行业实施总量控制的基本政策，将经营出租车的机会人为变成一种稀缺资源，这种稀缺资源(即出租车经营权)应当为公众利益而使用。

　　●国外那些法制完善的国家，行业管制的基本立场是，“市场竞争为原则，管制为例外”。

　　赵蓓蓓：打车难已成为当下许多城市的“通病”。曾几何时，人们听到、看到的更多的是出租车司机“找活儿难”。几年前，北京街头还经常可以看到空跑着的出租车和出租车司机四处寻找乘客的焦灼目光，如今，焦灼的人变成了呆立路边打不到车的乘客。为什么会出现这种“买方市场”与“卖方市场”的快速转换？

　　王军：打车难是世界上许多大城市的通病。这在很大程度上是由出租车服务市场的特点决定的。我国城市出租车主要以沿路巡游方式搜寻乘客。在这个市场上，服务的供给方和需求方无法有效地交换供需信息，双方基本上处于盲目寻觅对方的状态。所以，在同一时间里，一个城市中可能同时存在出租车“找活儿难”和乘客打车难的现象。而城市道路交通的总体状况，例如拥堵程度，又决定了出租车搜寻乘客的效率。而且，乘客打车的需求是随时间、地段和天气等原因而变化的，一个城市一定数量的出租车，可能在某些时段、地段和天气条件下供不应求，而在另一些时段、地段和天气里供过于求。而由于出租车数量受政府控制，其服务供给不可能根据市场需求作出及时调整，因此，很难绝对地说现在是“买方市场”或“卖方市场”，供需不均衡是这个市场的常态。合理的行业结构、市场结构和良好的监管可以缓解这种供需不均衡。

　　赵蓓蓓：打车难暴露出城市管理特别是出租车管理中的一些问题。作为最早关注、研究出租车管理问题的学者，在您看来，问题的症结在哪儿？

　　王军：首先要强调一点，不应该孤立看待打车难。出租车只是城市交通的一个环节。打车的难易度与城市交通的整体状况密切相关。例如，公交车、地铁等固定线路交通工具的便捷程度，道路交通的通畅程度，车站、机场站点的管理效率，拥堵时段和地段的管理措施，人口密度，机动车数量，车辆事故处理效率等，都会产生影响。因此，解决打车难要从城市交通的整体状况考虑，综合治理。

　　当前我国的出租车市场结构、行业结构和监管还有许多有待改革的地方。

　　第一，预约服务的市场份额太少。预约服务比巡游服务更有目的性，可以减少出租车空驶率。但我国城市出租车以巡游服务为主，预约服务只占很小份额。主要原因可能是没有专门提供预约服务的车型。当前提供巡游和预约服务的是同一类出租车。这种结构决定了后者只能是前者的附属物，例如在交通高峰时段，巡游服务供不应求，出租车便无暇提供叫车服务。解决这个问题的方法是，借鉴国外经验，发展专营电话预约服务的“约租车”。这类车不能沿路接客，只能接受电话预约，车型可以分高、中、低多种层次，满足不同需求。

　　第二，出租车经营者类型单一。各地尤其是大中城市都倾向于发展大型出租车公司，个体出租车越来越少。大公司的存在固然减少了政府监管环节，但它们相对司机有过强的优势地位，容易造成利益分配上的失衡。从鼓励司机提供优质、持续、主动服务的角度看，个体出租车、司机合作社等劳资合一的经营组织形式应该得到肯定和鼓励。这类出租车应该要求经营者亲自运营车辆，至少运营一个班次，以防止出现类似大公司与承包司机之间的利益失衡。出租车经营组织形态的多样化可以为司机就业提供多种选择，不同形态之间也会有效率上的比较和服务质量上的竞争。

　　第三，服务质量监管乏力。一方面，当前的行业监管主要集中于准入方面，而缺乏对出租车服务质量的持续性跟踪监管。另一方面，许多地方的监管机构把服务监管责任大部分转嫁给出租车公司，政府部门能推就推，基本上放手不管。其结果就是出租车服务质量每况愈下。事实证明，单纯地推行大公司制并不能保证服务质量。政府职责至少应有这样几个方面：一是制定法规明确规定出租车与乘客的权利义务，规定经营者的服务质量管理责任，界定监管机构的权力和责任；二是建立有效、便捷的投诉处理机制和不良服务的记录和查询系统；三是对经营者的日常经营应有持续性地监督、检查措施，服务不能达标、不履行管理责任的经营者应承担相应的责任，包括退回经营权。

　　第四，各相关部门缺乏有效协同。出租车的有效运营涉及多个管理部门，许多问题(即便是看起来非常技术化的问题)仅靠交通管理部门一家是很难解决的。例如，火车站、机场站点的出租车管理问题。解决打车难，需要建立各相关部门协同处理问题的机制。

　　赵蓓蓓：有人认为，在这个涉及出租车司机、出租车企业、乘客和政府四方的格局中，司机收入下降，工作、生活压力大；乘客打车难，遭遇劣质服务；政府迫于物价上涨压力，或不敢调运价，或硬着头皮调运价，对出租车市场特别是黑车缺乏有效管理手段，导致其能力受公众质疑。可以说，这三方是“共输”，而赢家只有一个——出租车公司，无论油价、物价怎么涨，不管司机有多辛苦、乘客打车有多不便，依然收着高额“份儿钱”，照样攫取暴利。您认为，该如何打破这种格局？对于出租车的管理，政府到底该做什么？怎么才能保证公众利益、提升出租车的服务质量，解决打车难这一民生问题？

　　王军：出租车行业多年来备受关注，但问题似乎越来越多。解决这些问题的基本思路是什么？我想，应该回到基本问题上寻求答案。总量控制目前是各地对出租车行业的基本政策。该政策将经营出租车的机会人为地变成一种稀缺资源。这种稀缺资源(也就是出租车经营权)应当为公众利益而使用。基于这个原则，制造该公共资源的政府和使用该公共资源的经营者应该负有相应的法律义务。

　　政府应承担以下义务：证明现有出租车总量能够满足本地公众需求；确保服务价格合理，因为政府控制了市场准入；确保经营者符合一定的资格，并监督他们的服务符合要求等。经营者应承担的义务有：确保服务质量；提供连续性服务；非有法定事由，不得拒绝提供服务；信息公开；接受公共审计等。但当前的实际情况是：政府规定出租车总量和票价的程序不透明，总量和票价也不受司法审查。例如，公民无法通过行政诉讼质疑出租车总量或者票价的合理性。许多城市的经营者从政府无偿获得经营权，然后高价发包给司机，甚至通过企业并购等方式高价倒卖。此外，运营公共资源的出租车企业本应像上市公司那样披露信息，但实际上却缺乏基本的信息披露和公共审计，公众无法相信出租车经营者没有利用公共资源赚取暴利。

　　可以说，政府和经营者都没有完全按照使用公共资源的要求管理和运营出租车，没有履行相应的法律义务。那么，结果就只能是，因总量控制而产生的公共资源被滥用，公共利益被侵害。所以，解决当前行业困局的出发点就是回到基本原则上去，如果要坚持总量控制，那就应该把出租车经营权当作公共资源，为公众利益，按照法治的要求管理和使用它们。

　　赵蓓蓓：目前，我国政府对出租车管理实行的是“特许经营”，通过“特许经营”对出租车进行总量控制。您认为，从我国的现实情况看，总量控制是利大于弊还是弊大于利？为什么？

　　王军：特许经营是大多数国家管理城市出租车的基本政策。但是，特许经营不等于总量控制。特许经营的实质是政府推行市场准入，大致有如下几种模式：一是无总量控制，但有费率和(准入和服务)标准管制，如英国、爱尔兰、荷兰、澳大利亚、日本；二是无总量和费率控制，只有标准管制，如新西兰、瑞典、新加坡；三是无费率管制，而有总量控制和标准管制，如挪威；四是总量控制和费率、标准管制均有，如德国、法国、美国纽约等城市。从我国当前的实际情况看，总量控制偏重于出租车数量，而对准入标准和日常服务标准疏于管理。如果不考虑市场结构、行业结构、费率结构等因素，孤立地谈总量控制的利弊意义不大。但我们应知道总量控制并非天经地义的法则。很多国家和地区没有总量控制，并未出现出租车数量无序膨胀的现象。一方面，我们应该研究总量控制的实际效果，可以在一些地区尝试解除总量控制而强化标准管制，将之与总量控制的效果进行比较；另一方面，如果要坚持总量控制，就应该按照法治的原则分配和运营出租车经营权这一公共资源。

　　赵蓓蓓：您在大学从事法律教学和研究工作，并对国外出租车管理做过专项研究。请问，从法治视角看，国外的哪些相关经验可供我们借鉴？

　　王军：在法治昌明的国家，出租车行业的各项管制政策和措施是在法治框架内建立、实施、变动和取消的。经由立法而设立、通过行政而实施的出租车管制，可能限制公民权利(如工作权、职业自由)，它们均受司法审查的约束。此外，在这些国家，行业管制的基本立场是，“市场竞争为原则，管制为例外”。因此，政府对管制的正当性承担举证责任，即政府不能证明为正当的管制就应该取消，而不是只有被证明失败的政策才予解除。例如，在澳大利亚，只有满足了“公共收益大于成本”、“限制竞争是实现管制目标的唯一途径”两个条件的管制措施，才有理由保留。

　　解决出租车问题需“放开搞活”(公民论坛)

　　山东青州 刘庆斌

　　近年来，出租车行业暴露出的随意拒载、不打表、故意绕行、收钱不给票据、黑车宰客等问题，成为当今城市管理中一个不容忽视的问题。　　究其原因，既有制度不健全、不完善的问题，也有执行不力、监督不够的问题，更有政府和利益集团寻租的问题，但深层原因主要是经营管理体制严重滞后。怎样才能有效解决出租车问题呢？笔者认为，要围绕建立完善长效管理机制，着力在“放开搞活”上做文章。

　　“放开”，即全面放开城市出租车市场，真正释放经营权。目前，城市出租车的经营模式大都采用公司承包制，即由政府部门审批、公司承包运作的管理方式。这种方式存在着许可证难办、个体难进和经营权价格、份子钱“双高”等多重问题，导致出租车行业成为一种特殊的垄断行业。其根源就在于市场准入制度存在缺陷，政府对市场准入、价格、数量等管制过严。要解决这些问题，首要的是建立完善的准入和退出机制，全面放开出租车市场，尤其要降低准入门槛。政府职能部门主要制定最基本的准入条件，如车型、排气量、车体色调、使用年限等，而经营者只要通过资格考试都可以自由进入，用市场的调节功能优化出租车市场。

　　“搞活”，即建立健全符合市场规律的管理机制，搞活城市出租车市场。首先要建立优胜劣汰机制。对于违反制度规定的出租车，要驱逐出出租车行业，做到用制度管事管人。其次要改善行业环境。如降低准入门槛、降低份子钱、提高油价补贴、严厉打击黑车等，使出租车司机有钱可赚。三是要健全完善管理体系。一方面城市政府要成立专门管理机构，具体负责出租车行业发展规划制定、日常管理和投诉受理等工作；另一方面要成立出租车协会或工会，充分发挥协会、工会组织在权益维护、技术培训、利益均衡、行业自律等方面的作用，提高从业队伍整体素质，促进行业健康发展。

　　“放开搞活”是建立社会主义市场经济体制的基本要求，也是当前改进城市出租车管理的现实选择。出租车问题，不仅仅是民生问题，更是社会问题。城市管理者必须高度重视，努力实现由数量、价格管制向质量、安全管制的转变，让出租车行业发展更健康，让城市更和谐。

　　垄断经营不止 出租车问题难消(公民论坛)

　　9月2日，浙江省乐清市出现群体性出租车停运事件。100多名出租车司机聚集在市政府大门口，要求政府解决一系列利益问题。(9月6日《新京报》) 　此次乐清市群体性出租车停运事件中司机的要求与近期一些城市出租车停运事件的诉求总体相同。城市出租车行业的问题在于市场资源垄断引起的经营权垄断，由此带来了出租车司机反映的上交“份儿钱”太高、福利太少、管理跟不上等问题，并引发出租车司机为了多挣钱而频频做出不规范行为。

　　要从根本上解决出租车行业层出不穷的问题，必须改变挂靠公司捧着“金饭碗”，只管收费、不问管理、不做服务甚至遇事一推了之的现状。这就需要政府部门改变观念，将出租汽车定位为“城市公共资源”、提高到与公交、地铁(轻轨)等运营方式同等重要的地位。一方面，用加大财政投入和推向市场经营的方式，使其脱离经营权价值的纠缠，彻底摆脱受垄断势力左右的尴尬境地；另一方面，严格准入标准，放宽准入形式，主要由市场决定出租车数量，让投资和投机资金无利可图。

　　出租车作为城市交通的重要组成部分，既承担着市民出行的重任，又是城市文明的重要标志。解决好出租车行业问题并不需要多少技术含量，重要的是要斩断一些管理部门、官员与出租车公司千丝万缕的联系，实现行业的规范运作。

　　出租车行业改革势在必行(社会观察)

　　河北怀安县总工会 张会军

　　纵观全国出租车行业问题，结合我省的具体情况，我认为，出租车的运营管理问题主要表现在以下几个方面。

　　首先，出租车经营方式垄断现象严重。全国各地的城市发展水平差别很大，而出租车的管理运营模式却是类似的，即“政府—公司(法人)—司机(自然人)”这样一种由上至下的管理模式。我省出租车行业的管理运营方式主要有两种：一种是由出租车司机向出租车公司买断“出租车”。买断的价格在全国范围内的差异相当大。一般来讲，要花出租车本身几倍的价格，同时，司机每月还要向公司交三四千元的管理费用。另一种是承包运营，出租车司机每月要向出租车公司承包费用，通常这项费用也会大大加重司机的经营负担。这样的经营模式造成了出租车公司的垄断。另外，还有少量的承包经营(公司自营)、个体经营等其他类型。

　　其次，出租车司机的权益保护工作不到位。一些政府相关部门长期以来对出租车司机的权益保护问题认识不足，保护工作没有落实。由于缺乏专门的机构来传达出租车司机的声音，因此，出租车司机的合理诉求很难通过正常的渠道、形式得以表达。从重庆的“出租车罢运风波”到海南三亚以至云南大理的长途客运行业等罢运事件的爆发，其中有些事件是与某些权力机构滥用职权有关，是相关部门行政不作为、乱作为的结果。

　　再次，消费者的利益一再受到损害，居民出行成本被抬高。出租车的价格由多方面因素构成，有些不合理因素如高额利润通过消费行为转嫁给了最终消费者。

　　最后，市场不规范情况时常出现。黑车等市场不规范现象并没有得到有效制止。所谓黑车是相对于合法运营车辆而言的。市民乘坐黑车价格便宜，因为黑车逃避了合法运营车辆的相关税费。许多城市在管理黑车时，都采取严打严惩的措施，但是效果甚微。我认为，管理黑车亟须出台相关政策的引导，以调整税费、价格和各方利益的方式压缩黑车的生存空间，迫使个体经营的出租车放弃不规范行为。

　　综上所述，出租车行业的改革势在必行。

　　一、保留出租车公司运营基本模式，均衡利益分配。在充分考虑各方意见的前提下，保证出租车乘客、司机和出租车公司的利益均衡，逐步以质量管理代替数量管制。

　　二、逐步提高出租车司机的待遇和地位。在各地政府的积极引导下，在出租车驾驶者积极参与的前提下，有计划、有步骤地成立各地出租车行业协会或者出租车公司工会，以确保其话语权和利益不受侵犯。

　　三、倡导出租车文明服务，大力宣传城市形象。出租车应以服务顾客、方便市民为基本原则，努力为乘客提供舒适、快捷、及时、安全的服务环境。出租车公司作为倡导出租车文明的主体和监督者，要以服务社会为宗旨。