城投债僵局 发改委计划政策收紧

　　不同的“市政债券”路径设想，导致发改委管辖的企业债在债券市场定位尴尬，也使得企业债市场何时恢复正常难以预料

　　陷入麻烦的云南省投资控股集团有限公司(下称“云投集团”)资产重组进展，曾被监管当局和市场视为城投债承压的砝码。如今，重组告吹，并未打消市场的疑虑，带来回暖的迹象。

　　7月份以来，企业债发行基本中断。截至10月6日，仅有9只债券完成发行，远低于此前每月近30只的发行规模。

　　市场机构曾预测，10月份后，城投债市场预期将逐步稳定，信心会缓慢恢复。但是在国家发改委财金司官员看来，预期较市场更悲观。他认为该时点最快要到今年底才能来临。而且，原本积极推进中的企业债发审改革，因城投债信用危机被迫放缓。

　　一位接近发改委财金司的人士透露，随着市场逐渐回稳，发改委计划在发行主体的财务指标和发行审批数量方面有节奏地收紧。

　　根据发改委此前设想，城投债应该沿用企业债的渠道发行和交易，利用市场资源和专业机构，成为地方政府基础设施建设的主要融资途径，构成债券市场独特的债券品种，并逐步演变为符合国情的“市政债券”。

　　但是随着企业债市场发行停滞，市场走向尚不明朗，而地方政府融资意愿愈加迫切，更多地方投融资平台公司选择市场化程度更高、发行成本较低的信用债(中期票据、短期融资券)、信托等融资方式，此外，财政部即将赋予地方政府举债更大的自主权，地方政府和发行主体的债务融资渠道将越加多样。这让企业债在整个债券市场中的定位也愈加微妙和模糊，也使得企业债市场前景更加难以预料。

　　云投闹剧

　　9月14日，云投集团发布公告称，暂缓实施资产重组计划，这一决定是云南省政府综合考虑各方因素作出的。

　　一位接近云投集团的人士表示，主要基于两方面考虑。首先，作为重组推动者的云南省政府，就此事多次向国家发改委沟通、汇报，提出了多项保证相关债项和发行人信用评级不被下调的措施，试图继续推进重组，但国家发改委出于对企业债违约先例出现的担忧，态度异常谨慎，始终未能让步。

　　同时，作为惩罚，国家发改委暂停接受云南省所有企业发债申请材料，并终止该地区已上报债项的审核工作。加之同期爆出滇公路千亿元贷款面临违约风险，云南地区地方投融资平台各种融资渠道大大受限，融资环境恶化，地方政府信用遭到市场质疑。

　　面对双重压力，“云南省政府被迫作出此决定。”上述接近云投的人士说。

　　今年7月，云南省酝酿地方投融资平台资产重组的消息被传开。重组涉及到云投集团及其子公司的7只债券，包括云投集团发行2笔企业债，共计35亿元，担保债券3笔，金额40亿元，此外还包括云投集团子公司云电投公司发行的2笔短期融资券，金额7亿元。如重组计划实施，其中75亿元存续债务的信用级别面临下调的风险。

　　此事件被公开的时间点，恰逢市场对地方债务信心极度脆弱的时期。消息一出，市场便急转而下。企业债发行中断，交易清淡，收益率迅速上升。

　　7月7日，市场中断前，最后一只城投类企业债11扬州开发债发行完成以来，截至10月6日，仅有零星几只完成发行，其中6笔为产业类企业债。完成发行的城投类企业债仅株洲高科债、浙江海宁债和苏州高新区债3只。

　　上述企业债真正在市场暂停期间完成审批、发行各项工作的只有浙江海宁债和苏州高新区债，后者发行利率也高达7.98%，这是近几年同等信用级别债券利率最高案例。

　　随着逆势发行的债券逐渐增多，城投债市场出现缓慢恢复迹象，尤其步入9月下旬以来，企业债发行数量逐步增加，被部分市场人士视为企业债市场回暖的征兆。但一位接近发改委的人士坦言，事实上，当下企业债类城投债券仍处在“停摆状态”，企业债市场主要的机构投资者仍被堵在门外。

　　据了解，目前已通过发改委审批，等待发行的企业债已经多达30余只，总金额超过200亿元。这是近三年来，积压待发项目最多的时段。

　　在地方投融资平台企业债融资遇阻后，信贷政策持续收紧的情况下，部分平台公司纷纷变换方式，寻求新的融资渠道获得资金。城投债市场也出现了“此消彼长”的情形。

　　从8月25日以来，银行间市场共发行约30只中期票据，其中由地方融资平台公司发行的城投类债券达到一半左右，发行金额超过150亿元。此前，从今年初到8月25日，共发行城投类中期票据约20只，募集金额约300亿元。

　　随着企业债暂停，城投债类信用债呈井喷式增长。从城投债历史发行数据看，无论从发行数量和募集资金，企业债都占据70%的市场份额。

　　除此之外，由于企业债融资遇阻，部分发行人选择成本更高的信托方式融资，以缓解短期资金压力。上述券商固定收益部人士透露，“其下已经有超过三家客户放弃企业债，改为信托融资。”

　　他认为，随着各地基础设施建设继续推进，在建项目后续融资需求依然旺盛，加上近万亿元的保障房建设的资金缺口。如果企业债迟迟不能重启，发行人逐步转向通过其他方式融资。

　　改革放缓

　　6月，北京市政府提出计划，拟发行500亿元企业债，支持保障房建设。首期20亿元已经向发改委递交了发行材料，但是至今仍未完成发行。

　　与此类似，重庆最大的地方保障房承建企业重庆地产集团，今年初也提出了发行60亿元企业债融资方案，用于保障房建设，目前尚未获得发改委批准。

　　各地保障房建设资金需求量大，鉴于企业债期限长，融资成本较低，地方政府纷纷将融资渠道锁定在企业债。为此，发改委6月底出台通知，对符合条件的地方融资平台，鼓励发行企业债支持保障房建设，并将优先办理核准手续，简化审核环节并缩短核准周期，加大企业债融资对保障房建设的支持力度。

　　但是，市场鲜见地方政府通过发行企业债融资、支持保障房建设的案例，这一政策的实际效果尚未显现。

　　面对突然袭来的城投债信用危机，为稳定市场情绪，国家发改委于8月初匆匆出台《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》(简称：《通知》)，希望以此为契机，规范发行人资产重组程序、完善信息披露、强化市场约束机制等。

　　该《通知》从2009年岳城投事件后，发改委就开始着手起草，经过数次讨论和修改。上述接近发改委财金司官员表示，《通知》并无实质意义，相比初稿，最终文稿针对性不强、说法有些含糊。

　　他透露，《通知》内容比最初讨论的初稿简化了很多，前期讨论稿曾严格限定，如发行主体资产负债率不能超过70%，且主营业务必须有利润收入，但由于机构和市场的反对，终稿对这两项没有明确，采取了淡化处理。

　　事实上，2009年以来，发改委一直在试图积极推动企业债发行审批市场化改革。其中，重点是进一步简化审核环节，提高发行效率。即在发行审批环节进一步去行政化，部分债券发行由目前的核准制变更为“事后备案制”。这被视做发行审核领域改革“迈出的一大步”。

　　目前，在核准制下，发改委逐一审核发行企业的资质。自2008年以来，随着项目数量迅速增加，发改委已明显感到人员不足，频频借调券商固定收益部人员进行项目预审，初审合格后，再由发改委主管领导签字并核准发行。而在2008年以前，企业债发行实行配额制。

　　发改委推进审核市场化的思路是，如果债券发行是面向具有专业判断能力的机构投资者，则不再审核中介机构出具的文件，改由中介机构、发行人和投资者自主敲定，发行完毕后，在发改委进行编录，实行事后备案。

　　发改委将依据中介机构的诚信程度，对其进行市场化评价，对不合规行为采取相应处罚。

　　通过上述制度变革，大大缩短企业债发行审批时间，提高发行人、承销商等市场参与方的自主性。

　　目前企业债发行审批，从发行人上交发行材料，到完成发行，需要三到六个月左右。但是银行间市场信用债需要三个月左右；公司债经过今年大幅简化发行审批环节后，审核时间缩短至近一个月。

　　此外，发改委也积极鼓励更多发行主体通过发行企业债融资，尤其是支持地方产业类企业或者承担部分地方投融资平台功能的地方国有企业。而在参考指标上，重点考虑发行人还本付息的能力，而不必关注债券余额不超过净资产40%的限制，以及最近三年赢利的条件。这也是拟改革措施中的又一大亮点。

　　然而随着云投事件的出现，发改委的工作重心被迫转向稳定企业债市场预期，改革的步伐则相对放缓。

　　重塑信心

　　云投重组事件曾被视为城投债承压的砝码。宏源证券固定收益总部副总经理王顺华称，近日，市场并没有因为云投重组终止，出现积极的一面，僵局态势仍在持续。

　　企业债的主要投资机构，迟迟未能重新进入市场，是市场至今未见起色的原因之一。7月初，中国银监会、中国保监会相继向管辖金融机构下达口头通知，要求暂停配置城投类债券。一位保险公司中层人士向《财经》记者证实了这一消息。

　　企业债的投资者主要是商业银行，尤其是城商行和农信社，还有保险公司和基金公司，此类机构一般会持有到期。而基金公司则是交易型投资者，配置企业债的量比较小。

　　机构对城投债的风险判断一直存在分歧，部分机构认为，相对其他债券产品，城投债本身风险较高，未来一旦出现违约，只能捏在手里。上述保险公司中层人士称，从一开始，出于风险的考虑，该公司就未配置企业债。

　　在他看来，投资者信心的逐步恢复，需要政府部门出台切实可行的措施，政策要对缓和、化解地方债务风险起到实质作用，以消除市场对相关债务违约的疑虑和担心。

　　7月初，部分券商、大型商业银行和监管部门人员在新疆召开非公开研讨会，讨论当前城投债市场情况，为恢复企业债市场出谋献计。

　　一位曾参与讨论会的人士表示，部分银行对当前的政策限制表示不满。在他们看来，城投债收益率较高，大部分有担保措施，再加上地方政府隐形担保，违约风险可控，是比较好的债券品种。

　　作为承销商则更为急切。截至9月14日，位居企业债承销前三位的宏源证券、华林证券、银河证券等券商仍在各地搜罗项目，增加储备。

　　以国开证券为例，依靠国开行提供银行贷款、国开证券承接债券融资相捆绑的模式，目前储备项目约60个。最近两年异军突起的宏源证券和华林证券，也一直和监管层保持积极沟通，全力配合发改委工作，希望尽快结束“停摆”。

　　据了解，发改委也在积极推进完善企业债信息披露制度，拟强制发行人在指定媒体公开披露信息。

　　发改委也正在同其他监管部门积极协调关系，及时向国务院汇报情况。在近日国家发改委关于地方债务和城投债答记者问中，发改委财金司司长徐林表示，城投债券作为投融资平台公司最透明的直接融资工具，可作为政府通过债务融资从事基础设施建设的常态渠道。

　　徐林认为，发改委强调把城投债作为准市政债，但是离真正的市政债还存在较大差距，制度上还需要进一步完善，例如城投债发行利率偏高等。

　　而财政部正在积极推进地方政府债券自主发行，在财政部看来，地方政府债券是未来地方政府透明、可控的融资方式，具有典型市政债券的特征。由此看来，发展地方政府融资渠道，市政债券是共识，但是各自路径却有所不同。

　　市场人士则普遍认为，在目前监管割裂，标准统一的债券市场，不同的“市政债券”路径的设想，将导致发改委企业债在债券市场中的定位显得微妙和尴尬，这使得企业债市场何时恢复正常难以预料。■

　　【作者：《财经》记者 王培成 】