征地制度改革导向酝酿调整 力促真实的城市化

　　近日，国家土地副总督察甘藏春表示，我国征地制度的最大弊端，就是农地城镇化过程中农民城市化进程滞后，造成大量“伪城市化”农民。因此，征地制度改革“最大问题是下定决心，将被征地农民城市化作为改革重点”。

　　有关部门负责人公开表态，要摒弃“伪城市化”道路，传递了重要信息。此前，关于我国城市化率的各种讨论在学界已经广泛展开，学者们对我国城市化现状也大都倾向于采用“伪城市化”或者“不完全城市化”概念来界定。

　　根据2010年第六次人口普查数据，我国城镇化率已经达到49.68%。然而，这一指标是按居住地统计的办法计算出来的。按照这一办法，在城镇连续居住6个月以上的居民都被统计为城镇人口，也就是说，2010年49.68%的城镇化率、将近6.7亿城镇人口当中，包含了约2.2亿在城镇居住半年以上的流动人口，这些流动人口绝大部分还没能平等享受到城市的教育、医疗、社会保障等福利和公共服务。如果除去这些流动人口，我国的城镇化率将大大降低。

　　真实的城镇化率对判断我国城市化进程有着重要的影响。从2000年到2010年，我国城镇化率提高13.46个百分点，处于城镇化高速发展阶段。而“十二五”规划纲要提出的城镇化目标，是每年提高城镇化率0.8个百分点。这个目标看起来有点低，事实上为农民工“市民化”留出了空间，也就是要把“不完全的城市化”有序转化成“完全的城市化”，特别是实现“把符合落户条件的农业转移人口逐步转化为城镇居民”的任务。

　　摒弃“伪城市化”道路，意味着征地制度改革的政策导向将作出调整。此前，我国征地制度设计总体思路都是把为工业化、城镇化发展尽快提供土地作为最优先的政策目标，这为工业化、城镇化快速发展提供了巨大动力，但也造成了城市土地利用不够集约、农地流失过快、农民权益得不到有效保障等问题。进入本世纪以来，国内城市的建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%。这说明我国土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度。

　　就征地制度改革而言，政策导向将力求同步实现三个目标：一要继续为城镇化、工业化进程提供土地资源；二要保护耕地，防止耕地减少过多、过快；三要保护被征地农民权益，减少征地纠纷，维护社会稳定。而制度改革完善的重点将放在保护农民合法土地权益上，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果，也就是不仅要有征地补偿，还要加大征地安置费用在征地成本中的比重。

　　摒弃“伪城市化”道路，意味着城镇化将作为扩大内需的重要动力真正发挥带动作用。从投资需求来看，城市面积扩大、基础设施建设都将带来巨大需求；从消费需求来看，农村人口进城之后，消费结构的变化将带来新的需求，同时政府公共服务支出增加，也将带来消费需求的增长。此前，城镇化对扩大内需的带动作用更多地体现在投资需求上，摒弃“伪城市化”道路，促进更多人的城市化，将大大带动消费需求。

　　从当前我国面临的形势看，由于国际经济复苏缓慢，出口压力在一定时期内将继续趋紧；由于资源、环境等瓶颈制约，单纯依靠投资驱动的发展将难以为继；着力扩大内需，尤其是居民消费需求，将成为拉动经济增长的重要动力。摒弃“伪城市化”道路，把“不完全的城市化”有序转化成“完全的城市化”，将释放巨大的消费需求。从这个意义上看，流动人口不是城市转型的包袱，而是一笔巨大的财富。