汽车零部件案：败诉的启示

　　在“中国影响汽车零部件进口措施案”中，中国以败诉告终。该案告诉我们，即使在制定国内政策时，立法者也需要遵循市场经济规律，考虑国际规则。

　　彭溆

　　2005年初，中国取消进口汽车配额管理后，少数跨国汽车公司利用中国国内整车关税和零部件关税税率差，故意进口汽车零部件，然后在中国进行组装后在市场上销售，以规避被征收进口整车关税。为了规范汽车零部件进口秩序，我国海关总署等四部委出台了《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》规定，对等于或超过整车价值60%的零部件征收与整车相同的关税(25%)，而对于汽车零部件进口，我国执行的关税税率仅为10%。

　　欧盟、美国和加拿大认为，中国对外国进口汽车配件的税收政策有歧视嫌疑，意在鼓励汽车厂商使用国内汽车配件。欧盟和美国于2006年3月30日正式向中国提出了磋商请求。随后，加拿大也于4月13日提出了磋商请求。因磋商无果，2006年10月26日，WTO争端解决机构应欧盟、美国、加拿大的要求，决定成立专家组审理此案，该案统称为“中国影响汽车零部件进口措施案”。2008年7月18日，WTO争端解决专家组作出报告，裁决中国涉案措施违反WTO规则，应予修改。9月15日，中国提出上诉。12月15日，上诉机构作出报告支持专家组的裁决。

　　涉及的主要法律问题

　　第一，有关GATT1994第3.2条、第3.4条关于国民待遇的规定。专家组首先确认争议措施是属于1994GATT第3.2条规定的国内税收，而非第2.1条规定的关税措施，理由是中国对进口汽车零部件的征税是在完成整车组装之后，缴税的义务发生在关税领土内。专家组据此裁定，争议措施只适用于进口汽车零部件，而不适用于相同的国内零部件，违反了GATT第3.2条关于国民待遇的规定；并且，通过该措施，中国对超过指定标准使用进口汽车零部件的汽车制造商施加额外的行政要求和额外的费用而给予进口汽车零部件的待遇低于相同国内汽车零部件的待遇，违反了GATT1994第3.4条。

　　第二，有关GATT1994第2.1(a)条和2.1(b)条关于遵守减让表的义务。专家组进一步分析，即便假定将争议措施识别为是一种关税措施，其也违反了GATT1994第2.1(a)条和2.1(b)条关于遵守减让表义务的规定，因为中国对汽车零部件征收了25%的关税，超过了中国入世承诺的10%的约束水平。中国提出按照《商品名称和编码协调制度》的相关规则，全散装组装套件和半散装组装套件属于关税分类中的机动车类，因此中国将其作为整车征收关税没有违反GATT第2条关于关税减让承诺的规则。这一主张未得到专家组的支持。

　　第三，《中国工作组报告》第93段所承担的义务。《中国工作组报告》第93段规定：“对于有关汽车零部件关税的问题，中国代表确认未对汽车全散装组装套件和半散装组装套件设立关税税号。如果设立此类税号，则关税将不超过10%”。专家组认为一旦中国决定实施该措施并据此系统为全散装组装套件和半散装组装套件设置关税号，这一行为就使得适用第93段的前提条件得到了满足，因此违反了承诺。上诉机构报告虽然推翻了这一结论，但并不能改变大局。

　　制定政策需尊重国际规则

　　我们知道，任何按照游戏规则解决的摩擦都仅具有表面的公正性，而其结论是否真的公正则永远是一个相对概念，受到游戏参与者本身竞争力以及其对规则掌握运用能力的影响。

　　2009年3月3日，中国分别与美国、欧盟、加拿大达成协议，2009年9月1日前，采取措施遵守WTO上诉讼机构裁决。2009年8月15日，工业和信息化部、国家发改委发文，从9月1日起不再执行《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》。

　　与此同时，作为国家的一项贸易政策，在WTO遇到这样的问题，政策制定者是需要重新审视的。首先，是要用行政干预强行地达成某种目标或者结果，还是应该更多地依靠市场的资源有效配置来达到政策目标？从长远的角度来看，无需政策推动，市场竞争的压力必然导致企业加快国产化的进度，这才是一种处于市场资源有效配置的考虑。所以，政府部门在制定政策时，应当加强同产业部门的沟通，充分尊重、遵循市场经济规律，尽量减少不必要的行政干预手段。

　　再者，应当加强对法律的技术性研究。只有熟悉规则和掌控规则，一方才能获得博弈中的优势。本案中，申诉方和应诉方所列举的指控依据和答辩理由的差别，反映了他们对于WTO规则理解上的差异。我国作为WTO成员方，必须履行国际承诺，使制定的政策和实施的行为符合WTO多边贸易体制的宗旨和规则。诸如《汽车发展产业政策》中第52条“国家支持汽车生产企业努力提高汽车产品本地化生产能力，带动汽车零部件企业技术进步，发展汽车制造业”的规定，就明显在措辞行文上不符合WTO的规定，反映出我们在规则制定和解读技术上的粗糙。这也是导致中国最近在WTO争端解决程序中输掉或部分输掉案件的原因之一。

　　综上，“中国影响汽车零部件进口措施案”启发我们：一是要遵循市场经济规律，二是要考虑国际规则，这可能是中国作为开放的国家、作为市场经济国家在制定政策时特别要注意的两个问题。

　　(作者系华东政法大学国际法学院副教授)