实行了20年的住房公积金制度当前正处于一个跷跷板上。

　　一端是约4000亿元的资金沉淀，另一端是通过公积金贷款买房的人数呈下降趋势。

　　2008年末，全国住房公积金缴存余额为12116.24亿元，首次突破万亿元大关，沉淀资金为3193.02亿元，沉淀资金占缴存余额的26.35%（住房和城乡建设部未公布2009年和2010年的全国住房公积金缴存情况）。

　　而根据上海市公积金管理中心原总经济师崔国盛的推算，截至目前，住房公积金沉淀资金全国大概超过4000亿元，另有业内人士推算超过5000亿元。

　　闲置的资金该如何有效利用呢？投向资金缺口巨大的保障房？这合理吗？安全性又如何保证？这样的疑问还有很多。

　　毫无疑问，20年来制度层面上没有发生多大变化的住房公积金制度，已经远远不能满足实际操作的需要了。

　　住房商品化弱化住房公积金作用

　　1991年5月，上海借鉴新加坡中央公积金制度，在全国率先实行住房公积金制度。

　　1992年5月，上海华光仪器仪表厂职工杨希鸿在建设银行上海市分行房地产信贷部“0001号”的“职工住房抵押借款合同”上签字盖章，她无意间成为中国个人公积金贷款的第一人。

　　1994年11月，全国开始实行住房公积金制度。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中强调“全面推行和不断完善住房公积金制度”，1999年颁布管理条例。

　　“住房公积金制度从1991年5月在上海率先成立以来，到现在全国343个地级以上城市建立了住房公积金制度，基本实现全覆盖，20年里发挥了重要作用。”崔国盛对第一财经日报《财商》表示，到2011年5月底，全国8000多万职工正常缴交住房公积金，资金归集量3.4万亿元，累计支持职工购房贷款1.94万亿元。

　　但随着住房商品化，住房公积金的作用正在被弱化。

　　自1998年住房货币化改革，加之1999年国家出台政策明确住房公积金禁止用于建房，公积金的投向逐步从贷款建房转变为贷款购房。资料显示，1998年以前，70%~80%的住房公积金用于建房贷款，仅20%~30%的公积金投向个人消费住房贷款。

　　上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭对本报记者表示，住房公积金制度推出伊始，当时普通职工收入差别不大，大部分住房公积金都用于建房，受益的人群比较广泛。但现在人们之间的收入差异非常大，企业贫富差距拉大，公积金制度已无法像当初那样发挥作用。

　　复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰对本报记者表示，如果所谓受益是仅从贷款角度，那么贷款人数与缴存人数之比20年来变化不算大，但这几年因为房价持续暴涨，通过公积金贷款买房的人数比有下降趋势。

　　但不管如何，现实中住房公积金的内涵与功能已经发生了变化。

　　陈杰表示，住房公积金目前主要是缴存人内部的互助性，但也被参与住房保障，如增值收益被财政用于收购廉租房等。但从总体上看，住房金融的功能更强一些。

　　使用效率：约四千亿资金沉淀

　　一端是受益人群呈减少趋势，另一端住房公积金的使用效率有待提高。

　　住建部的数据显示，截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，全国住房公积金提取总额为8583.54亿元，占住房公积金缴存总额的41.47%。

　　2008年末，住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）为72.81%，同比降低1.78个百分点。住房公积金运用率（个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例）为53.54%，同比降低3.51个百分点。

　　数据还显示，2008年末，全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元。沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%，同比上升3.59个百分点。

　　而截至目前，崔国盛推算住房公积金沉淀资金全国大概超过4000亿元，另有业内人士推算超过5000亿元。

　　就全国而言，住房公积金闲置情况突出，地区间则是分布十分不平衡。

　　崔国盛表示，全国平均资金使用率不足50%，各地公积金资金使用率差异很大，上海有90%左右，西部只有20%~30%。

　　根据陈杰的统计，大多数中西部省市住房公积金的个贷率不足50%，东部沿海发达地区城市尤其长三角的住房公积金个贷率一直非常高，普遍超过75%以上，而这意味着这些地区的住房公积金资金链实际处于比较或十分紧张状况。

　　四川宜宾市住房公积金管委会办公室副主任高远刚对记者表示，住房公积金闲置情况不能一概而论，全国各地情况不尽相同，如四川省去年底是77%，而宜宾住房公积金资金使用率持续15个月走高达95.32%。

　　另外，根据陈杰的统计，如江苏常州在2009 年一度连续四个月出现“存贷倒挂”的现象，南京2009年较长一段时间内住房公积金资金状况也是“相当吃紧”。而从江浙一带等经济发达地区纷纷推出的“轮候制”、“公转商”、“公积金贴息商业贷款”等措施来看，支付风险已经产生。

　　那么，住房公积金贷款的存贷比，也就是人们常说的“警戒线”多少合适呢？

　　“从满足广大住房消费者的需求和增值收益（盈利角度）讲，存贷比越高越好；从风险控制角度来说，存贷比越低，资金越安全。我认为不超过85%为宜（其中存贷比75%、提取比10%）。”高远刚表示，业内没有一个标准或者控制参数，各地在具体操作中各行其是，随意性非常大，特别是2009年下半年住房公积金参与房地产救市以来，各地竞相放宽住房公积金贷款的各种条件，完全处于一种失控状态，以至于造成了资金吃紧，存贷比一般在85%、90%以上，甚至有的高达120%。

　　“这可以参照银行的存贷比，一般在75%以下才认为是安全的。”陈杰表示，具体多少，要用缴存数据、通过预测资金供需进行详细和复杂的测算，每个城市可能都不一样，不好一概而论。

　　陈杰还建议，增加全国统筹，利用规模效应对抗风险和服务更多居民需要，必要且可行的改革方向在于把目前各地分散的住房公积金体系逐步转变整合成为一个全国统一的专业政策性住房金融机构。

　　当然，住房公积金的沉淀和房地产市场景气情况密切相关，数据显示，2007年~2008年房地产市场的低迷，使个人贷款发放呈下降趋势。

　　投向保障房之辩

　　今年2月24日，国务院副总理李克强在全国保障性安居工程工作会议上强调今年建设1000万套保障性住房是硬任务。

　　但保障房建设存在巨大的资金缺口是不争的事实，在住房公积金大量资金闲置的状态下，不少地方政府开始思考让住房公积金参与到保障房建设中来，但这引起了很大争议。

　　2010年8月，住建部等七部委确定北京、天津、重庆等28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，贷款额度约493亿元。

　　据新华社报道，海南省2010年中低收入家庭用于购买保障性住房的住房公积金贷款，成为拉动公积金贷款快速增长的主力，保障房贷款占住房公积金贷款发放总额的41%。

　　上海浦东改革与发展研究院房地产经济研究中心主任李战军告诉记者，公积金是个人账户，不像社保基金是社会统筹账户，公积金个人账户中的存款、利息和通过管理形成的增收部分都归公积金个人账户所有人拥有，公积金管理中心只是管理者，无权随意支配资金，包括增值部分。

　　高远刚则认为这个问题应该区别对待。他赞同住房公积金以投资方式用于保障房建设，完全由住房公积金管理机构运作，建好的保障房产权属于住房公积金管理机构，而不赞同住房公积金以项目贷款方式用于保障房建设。

　　李战军还表示，《住房公积金管理条例》明确规定只有住房公积金的增值收益可用于廉租住房的补充资金。

　　杨红旭则表示，在住房公积金制度建立初期，一些城市也曾将其投入到经济适用房建设中，但却有一些地方出现了投入资金无法收回的情况，部分资金甚至至今还没有收回。

　　2005年前后，国家曾大规模调查公积金使用情况，结果发现很多地方违规违法挪用资金现象严重。其后，各地政府不再敢挪用住房公积金了。

　　杨红旭表示，把大量闲置资金，通过贷款形式推动住房保障建设，似乎是两全其美之策。可把钱贷出去，首先考虑的是风险问题。严格地讲，现在可能只是试点，如果将来全面执行，首先需要修改《住房公积金管理条例》，否则又是一个违规的政策。

　　“以贷款形式来支持，收益看起来有保证，但风险过大，更主张债券方式的融资支持。”陈杰也告诉记者，政府发行住房特别债券，让公积金以高于存款利率1~1.5个百分点来认购，然后转移这部分资金给保障房建设，这样既能聚沙成塔，操作容易，也隔离了风险，缴存人更容易认可和支持，新加坡的公积金与组屋联动就是这种模式。（本报记者胥会云对本文亦有贡献）

　　

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