民间公益组织“精神病与社会观察”和“衡平机构”担心根据现有《精神卫生法（草案）》的原则，未来制度格局将“继续接受精神科医生统治，而非法治”。他们向国务院法制办寄送《精神卫生法（草案）建议信》，提出六项删改意见

　　 【财新网】（记者 叶逗逗）2011年6月23日上午，两个民间公益组织“精神病与社会观察”和“衡平机构”向国务院法制办寄送《<精神卫生法>（草案）建议信》。

　　国务院法制办于6月10日将《精神卫生法（草案）》全文公布，征求社会各界意见。这是全国精神卫生法立法工作持续26年以来的重大进展。

　　《建议信》起草人、衡平机构执行理事黄雪涛律师表示，“虽然该《草案》比2009年出台的《精神卫生法（草案）》，在保障精神病人权利方面有若干显著进步，但仍然存在诸多不足。作为国内少数关注精神病收治问题的专业机构，提出自己的立法建议正当其时。”

　　黄雪涛同时也表示，“《草案》的最严重不足是我们将继续接受精神科医生统治，而不是法治。这份《草案》存在三大制度漏洞，即非自愿诊断和收治的实体标准问题；滥用监护权、近亲属之间侵权问题；患者住院期间的司法救济机会。”

　　因此，《建议信》就“非自愿治疗的实体标准”“防止滥用监护权与司法保护”“刑事司法程序中的精神障碍诊断”“无监护人、近亲属的疑似精神病人监护权”问题提出了六点意见。

　　 建议重修非自愿治疗标准

　　《建议信》建议，删除将“扰乱公共秩序”作为非自愿诊断和收治的标准。

　　如果将“扰乱公共秩序”作为非自愿诊断和收治的标准，无疑会大大增加滥用的可能。过去的几年中，轰动全国的“徐林东被精神病案”“徐武被精神病案”都是因“扰乱公共秩序”而被强制收治的典型。如此，越级上访、投诉检举不实、网络言论等一般性的社会活动都可视为扰乱公共秩序，后果将不堪设想。

　　据现有草案第23条之规定，“自愿”是精神障碍诊断的原则性条件，“非自愿”诊断是例外情况。但草案第23条第二款对“自愿”的表述为“不得违背他人意志”，模糊了这一立法本意。因此，《建议书》建议将“知情同意”作为精神障碍体格检查的基本原则，所有非本人同意的住院，均属非自愿住院。

　　质疑亲属监护权

　　此外，针对草案对非自愿住院制度设计了监护人主导的原则，导致“监护人”权利过大。一旦进入收治程序，送治的近亲属就自动被视为“监护人”行使监护权。

　　这种亲权对成年公民自决权的侵犯，不仅构成对法理上的严重漏洞，现实中也出现恶劣的社会后果。如“深圳邹宜均案”“广州何锦荣案”“南通朱金红案”和“福建邵武陈国明案”都因家庭财产纠纷，被近亲属以绑架方式送往精神病院强制送诊。此类案件中，邹宜均、何锦荣、朱金红等非自愿住院“患者”均有能力自主委托代理人，却因“监护人”阻拦，代理权被粗暴否定，使其自救措施不断激化成为公共关注事件。 因此，建议书建议：非自愿住院治疗的患者本人，有权委托监护人以外的代理人，行使诉讼及异议权利，包括代表其聘请医生或精神障碍司法鉴定机构，或就非自愿诊断、非自愿住院治疗、行为能力认定及变更，监护人的设定和变更，进行投诉和申请司法保护。

　　重罪嫌疑人须强制精神鉴定

　　《建议书》还提出，重罪犯罪嫌疑人须做“强制精神障碍诊断”。刑事案件中，判定犯罪嫌疑人是否是“精神病人”直接影响到量刑，在故意杀人案中，则事关生死。但在现有精神病司法鉴定体制下，如果侦查机关、公诉人、法院不认为犯罪嫌疑人有精神病、不搜集证据，被告人及其家人、辩护人提出的精神病鉴定请求和申请往往得不到采纳。为更好地体现我国“少杀、慎杀”的死刑政策，建议对死刑犯进行强制精神病鉴定。犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪八种重罪的无监护人及近亲属的犯罪嫌疑人，也必须进行强制精神病鉴定，才能还原司法公正。

　　《草案》规定，无监护人、近亲属的疑似精神病人非自愿住院由民政行政部门首长批准决定，以临时监护人身份对流浪精神病患者行使监护权。但无监护人、近亲属的非自愿住院是对个人最基本的人身自由权做出的限制，需要特别慎重。如果任意一级的民政部门都可以做出强制收治的决定，则同样会造成滥用精神病强制收治权。

　　因此《建议书》建议对行政部门行使强制收治权进行合理且审慎的限定。

　　据财新记者了解，“精神病与社会观察”是我国最早的一个研究精神病收治问题的志愿者组织，而“衡平机构”则是目前国内惟一一家专业研究精神病收治问题的民间机构。2010年10月10日“精神病与社会观察”和“衡平机构”联合发布了《中国精神病收治制度法律分析报告》（下称《报告》），并寄送全国人大法工委和国务院法制办。■

　　 附：关于《精神卫生法（草案）》的建议信

　　国务院法制办：

　　我们是长期研究和关注精神卫生问题的民间组织，去年发布了《中国精神病收治制度法律分析报告》，并寄送贵办。我们获悉《精神卫生法》正在公开征求社会意见，我们对这一“开门立法”的举措表示赞同和欢迎。

　　从公布的草案来看，《精神卫生法》（草案）已就公众高度关注的非自愿住院治疗问题，明确了条件和严格的程序。确保精神障碍患者不因贫困得不到救治，确保肇事肇祸等严重精神障碍患者不因疏于管理而伤害自身或者危害社会、他人，确保无需住院治疗的公民不因程序制度缺失而被强制收治，这些条款，都智慧地借鉴了国际通行做法。作为对精神卫生法律的研究者和长期关注者，我们对上述立法思路感到欣喜。

　　为使《精神卫生法》经得起时间和历史的考验，成为我国“开门立法”典范。我们进一步对《精神卫生法（草案）》提出完善意见，希望法制办予以采纳。目前草案中，在非自愿住院方面的制度设计，仍存在些许不足之处，仍有滥用危机。为此，我们提出如下建议。

　　一、关于非自愿治疗的实体标准

　　1、将“有扰乱公共秩序危险”作为非自愿诊断和收治标准，极容易被滥用，建议删除。

　　“有扰乱公共秩序危险”不是有确定含义的行为，而是一种主观猜测。若将“将要发生扰乱公共秩序”“有扰乱公共秩序危险”作为非自愿诊断和收治的法定标准，无疑将为滥用精神病医学的不当行径提供合法理由。

　　扰乱公共秩序，不仅包括《刑法》“扰乱公共秩序罪” 的28个罪名（《刑法》第277条~第304条）与《治安管理处罚法》20个行为（《治安管理处罚法》第23条~29条），此外，还 包括违法犯罪以外的广泛领域，存在无限扩大解释的危险，包括课堂纪律、候车秩序，投诉检举不实、网络言论秩序。过去几年中，轰动全国的“徐林东被精神病案”“彭宝泉被精神病案”中，当事者只因街头拍照就被指扰乱企业经营秩序而被强送精神病院住院治疗。都是因“扰乱公共秩序”而被强制收治的典型。对“扰乱公共秩序”的预测性判断，更是一种无需举证的主观猜想。

　　将含义模糊、解释随意的“有扰乱公共秩序危险”，列为非自愿诊断和收治的标准之一，很可能被广泛滥用。强烈建议予以删除。

　　2、建议增加为患者本人最大利益而实施的非自愿治疗实体标准，确认所有非本人同意的住院，均属非自愿住院，适用非自愿住院治疗程序及异议机制。

　　非自愿住院措施，除了保护公共利益和他人人身安全，在保护患者个人利益最大化时，基于对患者的救护，也有适用的必要。

　　精神病严重，判断力严重损害，不接受入院或留医可能导致其病情的严重恶化，危及生命，或者生活不能自理的严重精神障碍患者，可基于患者的最大利益，在患者不同意住院治疗的情况，监护人、近亲属可以将患者送往医疗机构，进行诊断，实施非自愿的住院治疗。

　　而草案第二十四条的设计，“除个人自行到医疗机构进行精神障碍诊断外，疑似精神障碍患者的监护人、近亲属可以将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。”似乎将救护性非自愿治疗，不设标准，不设程序，刻意模糊患者自愿与非自愿的区别，将救护性非自愿治疗，混同于患者自愿治疗。我们去年发布的《中国精神病收治制度法律分析报告》已经指出，《北京精神卫生条例》、存在指鹿为马的概念偷换，将近亲属办理住院手续，完全等同与患者本人，此举相当于完全无视患者本人的主体地位，视患者为亲属的私人财产，漠视患者权利。

　　救护性非自愿住院治疗，对患者也具有人身自由限制的性质。权利受到限制的疑似精神障碍患者、精神障碍患者，对救护性非自愿住院治疗措施有异议的，同样有权适用正当程序、严格的权利保障和司法监督，防止权利限制不当。

　　二、防止滥用监护权与司法保护

　　1、保障非自愿住院患者自主委托代理人

　　非自愿住院治疗患者的权利保护，是最值得《精神卫生法》关注的问题。

　　草案对非自愿住院制度设计了监护人主导的原则，导致“监护人”权利过大。一旦进入收治程序，送治的近亲属就自动被视为“监护人”行使监护权。这种亲权对成年公民自决权的侵犯，不仅构成对法理上的严重漏洞，现实中也出现恶劣的社会后果。

　　精神病院和某家庭成员之间，虽然可以形成互相制约的关系，从而阻止精神病院或者家庭单方面把未患精神疾病的人强行住院，但也可能形成主观或者客观上的利益同盟，分别通过非自愿住院治疗获取不当利益。如果精神病院把关不严或者与某一方家庭成员串通，就会造成不必要的非自愿住院治疗，甚至使精神正常者遭到非法拘禁。因而，非自愿住院治疗的适用过程，为防止监护权滥用，必须保障非自愿住院患者通过行使自主委托权，委托自己信任的代理人，提出异议，协助行使特点权利，以防止近亲属滥用监护权。

　　实践中的几个案例，如“深圳邹宜均案”“广州何锦荣案”“南通朱金红案”和“福建邵武陈国明案”都因家庭财产纠纷，被近亲属以绑架方式送往精神病院强制送诊，此类案件中，邹宜均、何锦荣、朱金红，等非自愿住院“患者”均有能力自主委托代理人，却因“监护人”阻拦，代理权被粗暴否定，使其自救措施不断激化成为公共关注事件。

　　司法实践中，住院病人自主委托律师的做法，已获司法实践的认可。2010年江苏南通非自愿住院公民朱金红与其母亲就行为能力认定一案中，朱金红对沈如云律师的委托，获法庭认可。

　　《精神卫生法》非常有必要针对“非自愿住院”的情况作出更细致的制度设计，最大程度地确保“非自愿住院”患者权利免受不当限制，并代表其举证及陈述事实，排除医疗程序中的利益冲突，代表其聘请医生、或精神障碍司法鉴定机构，或就非自愿诊断、非自愿住院治疗、行为能力认定，监护人的设定，进行投诉和申请司法保护。

　　况且，精神状态及自然人的行为能力是一个动态的过程，经过治疗后行为能力恢复，回归社会。因此，非自愿住院患者应有权委托代理人，在合理定期请求司法保护，提出行为能力认定变更，及监护人变更。

　　确保非自愿住院患者有委托代理人的权利，是避免监护人因利益冲突损害被收治人权益，可作为保障“非自愿住院”人员权利的最后一道屏障。也是联合国《保护精神病患者和改善精神保健的原则》第十八条的规定。

　　2、行为能力判定属于司法权，应在紧急收治之后经法院确认

　　草案中，精神障碍患者的民事行为能力仍然由精神科医生诊断确定。根据草案第28条规定，在被确诊为精神障碍患者之后。《精神卫生法》草案在确定患者“不能辨认或者不能控制自己行为”的民事行为能力、设定监护人环节上，采取去司法程序化的制度设计。

　　这实际上是变相废除了成年公民自决权的司法保护机制，使我国公民的自决权，可因近亲属的主观判断和医生诊断，而遭受否定，事实上形成由医生替代法官宣告自然人的行为能力限制。

　　行为能力的确定，不是单纯的医学判断，还包括社会事实的查明，需经法庭听证，查明当事人是否无法管理自己事务，是否对自己的行为与结果之间的关系缺乏认知，有事实与伦理方面的查证与判断，方可确定成年公民因患有精神病而丧失法律行为能力。医生并不具备对利益冲突与社会事实查明的专业素养，因此，由医生去肩负社会伦理判断和司法判断，直接确定与公民自决权相关的行为能力，难以让人信服。

　　此外，监护人的确定，需要进行利益冲突排除，确保监护人是基于患者利益，而不是基于自己利益行使监护权。

　　在精神病送治过程中，送治亲属判断与医生诊断，实际上无法替代司法程序的事实查明与利益排除，社会职能上，亲属与医生，法理上均无权僭越司法职权。

　　对行为能力进行司法审查，以及对监护人的设定提供司法救济，防止滥用保障，是《残疾人权利公约》的要求（详见附件）。

　　三、重罪犯罪嫌疑人须做“强制精神障碍诊断”

　　刑事案件中，判定犯罪嫌疑人是否是“精神病人”直接影响到量刑，在故意杀人案中，则事关生死。但在现有精神病司法鉴定体制下，如果侦查机关、公诉人、法院不认为犯罪嫌疑人有精神病、不搜集证据，被告人及其家人、辩护人提出的精神病鉴定请求和申请往往得不到采纳。

　　有人认为，为犯罪嫌疑人做精神病鉴定是在启动“脱罪”程序，实则不然。

　　其一，为犯罪嫌疑人做精神病鉴定是犯罪嫌疑人的权利，也是无刑事责任能力人的权利。犯罪嫌疑人他能承担与其刑事责任能力相适应的罪责，体现我国刑法“罪责刑”相适应原则。

　　其二，赋予犯罪嫌疑人，将无监护人、近亲属的重罪犯罪嫌疑人精神病鉴定列入法定必经程序，可以尽可能地避免冤假错案，“不错判一个好人，也不放过一个坏人”，避免将精神病人作为“替罪羊”。

　　其三，死刑犯精神病鉴定列入法定必经程序，其三，对面临刑法惩罚或治安管理处罚的人，一旦自主提出精神病鉴定，就必须启动精神病司法鉴定，也是其权利的尊重。特别是死刑犯的精神病鉴定，能更好地体现我国“既要保留死刑，又要控制死刑”的原则，也才能更好地把握“少杀、慎杀”的尺度。

　　

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