中国地方政府首次高调申请“单独可生二胎”，最高决策层将直面“放开二胎”议题

　　□ 财新《新世纪》记者 王婧 实习记者 包燕芳 | 文

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　　东省向中央政府申请“单独可生二胎”试点，把计生政策松绑的呼吁，从民间和学界正式带入政策体系。一长期呼吁“放开二胎”的人口专家对财新《新世纪》说，“这是中国地方政府首次高调申请计生政策松绑，也把这个问题正式公开抛给了最高决策层。”

　　 此前，与国内其他省份相似，按《广东省人口与计划生育条例》规定，夫妻双方为独生子女且只有一个子女的，可生二胎。“单独可生二胎”则进一步放开限制，指的是夫妻双方只要有一方是独生子女，就可生两个孩子。

　　 7月11日，广东省委机关报《南方日报》发布了这个消息。消息源为广东省政府副秘书长、省人口计生委主任张枫。张枫表示，该申请“能否得到批准，要由国家决定”。

　　 当天正是“7·11”世界人口纪念日。这一天，国家人口和计划生育委员会主任李斌在回应“放开二胎”话题时称：“我国将坚持和完善现行生育政策，切实稳定低生育水平。”

　　 一项实施经年的国策做出松动或修正的关键一步，正待决断。

　　国策松动信号

　　 广东之举并非无源之水。

　　 在学界，关于调整计划生育政策的争论近年来愈发激烈。人民大学人口与发展研究中心教授侯东民向财新《新世纪》记者表示：“（中央）怕下面搞乱了，不会公开讨论人口政策，我们只能从学术上探讨。”其中，政策解读者越来越多发现决策层微妙转变的蛛丝马迹：

　　 2009年12月4日，保守派权威、原社科院人口所所长、有计划生育政策副总设计师之称的田雪原在《人民日报》上发表文章，提出“十二五规划也即将到来”、人口政策也应“与时俱进地进行调整”。他提出调整人口政策的三项方案，就包括“夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子”。

　　 更强烈的信号是，2010年底的第六次人口普查，由国务院常务副总理李克强担任组长。在此之前，人口普查均是国务委员担任组长。前述人口专家称，“这意味着人口普查之后中国必将面临人口政策的重大调整。”

　　 在2011年4月，第六次人口普查数据发布，尽管国家统计局没有公布确切的生育率数据，但北京大学社会学系教授、中国社会发展研究中心研究院郭志刚撰文指出，根据“六普”数据，目前中国生育率不可能是人口主管部门所称的1.8（即一个妇女生育1.8个孩子），而是显著更低，甚至低于1.5。

　　 按照国际通行的标准，生育率2.1被称为更替水平。一旦达到生育更替水平，出生和死亡将逐渐趋于均衡，在没有国际迁入与迁出的情况下，人口将最终停止增长，保持稳定状态。“逐步放开二胎”的呼吁，在第六次人口普查后，尤为突出。

　　 正是在这个极为微妙的时间点上，广东省高调宣布，已正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请。

　　为什么是广东

　　 广东省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢告诉财新《新世纪》记者，在今年初，国家计生委开始酝酿“单独可生二胎”试点省份，原本只选了五个省份，并不包括广东，但广东省主动向国家计生委提出，希望也成为试点。

　　 张枫此前向《南方日报》披露的申请原因包括三条：“一是广东作为国家综合改革的试验区，应该在各方面包括生育政策的调整方面先行先试；二是目前广东的妇女总和生育率为1.7左右(即平均每个妇女一生共生育1.7个孩子)，已经连续十多年保持在低生育水平；三是经估算，广东实行‘单独可生二胎’政策，对人口总量的增加影响甚微。”

　　 与张枫说法相应的是，“单独”生育政策被人口学者视为“放开二胎”的“过渡政策”。因为在农村，由于独生子女率较低，“一独生二”影响有限；在城镇，由于独生子女率普遍很高，夫妇一方为独生子女者比例不会很高，对生育率影响也不会很大。

　　 也有学者质疑广东并不具备成为试点的条件，因为按照“六普”结果，广东常住人口达1.043亿人，居全国之首。而广东的生育率从全国范围来看，还算不上“相对低”。但现实的人口结构问题，使广东计生“松绑”之意迫切。

　　 张枫曾表示，从总体来看，人口数量问题仍然是长期制约广东省经济社会发展的关键问题之一；从更长的时期来看，人口素质、结构和分布问题，特别是人口老龄化问题，将逐渐成为影响经济社会协调和可持续发展的主要因素。

　　 郑梓桢分析称，广东作为制造业大省，对劳动力的需求更高。而当老龄化越来越显著的时候，劳动力短缺就将成为广东经济发展的瓶颈。

　　 2011年4月，广东省老龄委发布《广东省人口老龄化发展态势与战略调研报告》。该课题组组长即为郑梓桢。根据课题组预测数据，2011年到2050年，广东65岁及以上户籍老年人口将达2258.01万人，净增1491.36万人；该年龄段常住老年人口将达2258.92万人，净增1481.16万人。

　　 课题组预测，广东每100个劳动年龄人口要负担的老年人口到2047年左右达到峰值，预计100个劳动年龄人口需要负担的65岁及以上老年人口数约为40人左右，60岁及以上老年人口则约为52人。比目前足足增长了3倍。

　　 郑梓桢告诉财新《新世纪》记者，“老龄化严重只是社会生态失衡的一方面。此外还有劳动力短缺、城市中高房价下的‘4+2+1’家庭压力，等等。现在的社会生态确实失衡了，需要调整。”

　　 这份“战略报告”为此提出了对策：由于人口效应存在一定的滞后性，全面放宽计划生育政策，即“每对夫妻生育两个小孩”的时间宜在“十三五发展规划”期间，即2016年至2020年；而在当前的“十二五发展规划”期间，即2011年至2015年可实行“单独可生二胎”的生育政策。

　　决策权博弈

　　 那么，广东省是否有权放开“单独可生二胎”？从目前的决策格局看，这最终还需由“国家决定”。

　　 2001年12月29日，第九届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《中华人民共和国计划生育法》（下称计生法），从2002年9月1日开始施行，首次以国家基本法律的形式确立了计划生育基本国策的法律地位。

　　 计生法第十条规定，“县级以上各级人民政府根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。”第十八条规定“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

　　 参加过计生法起草工作的北京大学教授湛中乐曾明确表示，根据上述规定，制定生二胎的条件的权力属于各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会。 但到2008年，国家人口计生委发布了《关于改革和完善人口和计划生育目标管理责任制的指导意见》，明确提出，“对人口和计划生育工作要求党政一把手亲自抓、负总责，实行目标管理责任制，落实‘一票否决’制度。”也明确规定，“省级改革试点方案要上报国家人口计生委审议。”

　　 “这就剥夺了各省在二胎问题上自主改革的权力。”前述人口专家称。此外，按《意见》给出的计生“目标”共包括十项指标，其中第一项就是“总和生育率或出生符合政策率”。而“单独可生二胎”政策，或多或少会使得这项指标提高。由于对官员实行“一票否决”，所以，“官员对这项改革本来就很消极，更谈不上自主改革了。”

　　正在参加广东省委十届九次全会的张枫，婉拒了财新《新世纪》记者采访。他坦言，上层授意“让我不要再说了”。他在回复财新《新世纪》记者关于政策决定权的询问时答复：“国策由国家定。”

　　

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