在新修的公路上覆土种菜，绝非襄阳市才有，反映了现有土地管理制度与政绩评价机制的内在冲突

　　【背景】近日，《经济参考报》报道，湖北襄阳市襄州区双沟镇发生了一起“公路覆土种菜”的滑稽剧。一个多月前，该镇双沟工业园内，数条新修的公路被覆上一层土，铺上薄膜，种下菜籽。最近，双沟镇政府又派人把公路上的填土刨开、移走。

　　之所以如此，是因为这几条新修的公路属违规占地，被要求“复耕”。当地政府为应付检查，只好在公路上覆土种菜，以求“过关”。襄州区政府办副主任苗丰亦承认，双沟工业园公路建设的用地手续，至今未获湖北省政府批准。

　　苗丰对记者坦陈，2010年10月全国土地“卫星遥感图片”执法大检查启动后，双沟工业园违规占地被发现，“要求我们复耕，我们就在上面铺了土，盖上薄膜，利用等待审批的这段时间种一季蔬菜，同时也可以对公路进行保养”。

　　据上述报道，当地村民曾因工业园区道路占地及补偿问题多次上访。而上述公路建设早已于2010年5月立项，并在去年秋季开始施工，目前已基本完工。双沟工业园占地3平方公里，以食品加工产业为主，属“湖北省首批重点乡村工业园”，并“经国务院审核保留”。

　　襄州区官员解释称，现在地方用地需求大，而全省的用地指标紧张，不够用，基层排队等候现象严重。一些建设项目不得不边申报边建设，以满足招商引资的需要。事实上，此前襄阳市曾因违规用地多发而被要求整改。

　　那么，到底是什么深层原因造成“公路上覆土种菜”怪象？如何从制度上予以杜绝？

　　中国人民大学政治学系教授张鸣认为，在新修的公路上覆土种菜这种荒唐事，绝非襄阳市才有，在全国具有一定的代表性。对这种政府执法犯法、屡查屡犯的现象，人们早已“见怪不怪”，反映了现有土地管理制度与政绩评价机制的内在冲突。

　　在当前政绩评价机制下，基层党政领导只有做大GDP，增加财政收入，才有升迁机会。而要做大经济规模，就必须招商引资，要招商引资，就要占地。但是，当前，中央政府对耕地转为建设用地，又实行自上而下的计划指标管理。也就是说，占用耕地搞建设，必须经过严格审批。面对政绩与合法性的冲突，基层政府倾向于铤而走险。一旦违法行为被发现，则想尽一切办法“应付”。

　　张鸣认为，襄阳市双沟镇这种荒唐事，很大程度上是政府招商引资所致。而当前政绩考核体系，长期以来唯GDP是问，对基层党政领导而言，没有政绩，就没有一切，这使招商引资成为其第一要务。在这种体制下，类似“复耕”之类的怪象频出就不足为奇了。

　　但是，张鸣同时指出，问题并不仅限于此。表面上，唯GDP主义是指标考核的问题，但其背后潜藏的利益分配机制也不容忽视。目前，基层官员的制度内收入较低，如果不大兴土木、不多做项目，相关机构和个人的获利空间会很有限，难以形成足够的激励。

　　在他看来，虽然在覆土种菜的各个环节，都要花费大量人力物力，但这是现有体制约束下基层政府的理性行为。毕竟，被发现或查处的几率是有限的。事实上，“复耕”怪象的根源在于党政领导的权力太大，缺乏有效的外部监督。

　　张鸣指出，“解决之道，一方面要提高公务员制度内收入，杜绝‘灰色收入’；一方面要推进政府治理改革，地方要有一定程度的自治，把公务员的数量降下来。应在强化自治的框架下，强化地方人大对政府的监督，限制党政领导的权力。”■

　　 （财新记者 张新名 采写）