中国政府在把低保制度推向全国农村的过程中，尝试在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接

　　主要问题是贫困人口

　　规模大但地方财力薄弱

　　 2007年，农村低保制度从发达地区推广到全国。迄今，这一制度的实行在中西部贫困地区依然困难重重。其中，最主要的问题是贫困人口规模大。尽管有中央政府的专项资金支持，可还是有相当一部分贫困人口未被低保项目覆盖。而且，低保待遇微薄，对于改善低保人口的生存和发展状况，作用极为有限。

　　 　　首先，地方财政能力成为低保对象认定数量的前提。省级政府根据可用资金的数量，先确定可救助的低保人口占农村总人口的比重（低保比率），然后根据省辖行政区的经济发展水平，将这一指标值分解给不同行政区。这些指标值经过县和乡镇政府再分解，最终折算成名额下达到村。在这种情况下，低保覆盖面在很大程度上取决于地方政府的财政资源配置，而非低保线之下的人口规模。例如，2007年，青海省政府确定的农村低保比率为6%-7%。果洛州地处海拔4200米以上的高原，贫困发生率高达12.5%，获得批准的低保比率为10%。

　　 其次，在低保名额既定的条件下，村委会通常根据村民的家庭财产和劳动力状况，将贫困家庭排队，从中选出最贫困的家庭。然后，将这些家庭中的大病患者、残疾人或老年人，列入低保名单予以公示。这种做法，明显地修正了政府规定的程序，但得到了村民的拥护。原因在于，官方规则中的低保标准，着眼于特定时点的人均收入。村民对贫困户及其贫困程度的认定，则基于对特定农户在较长时段内的收入创造能力的判断。进一步讲，对于村委会而言，通过家计调查来计算农户收入，组织成本较高。借助“熟人社会”的优势，采用参与式的评估方式，无疑是一个具有社会经济合理性的选择。在贫困户数量超过低保名额的情况下，村委会偏好认定身处困境的“低保个人”而非“低保户”，实际上是以降低待遇的方式，扩大村庄内部的低保覆盖面。这恰好符合农村基层社会平均分配共有资源的传统，因而很容易得到村民认同。

　　 从人口特征来看，大部分低保金领取者是老年人、残疾人和未成年人。在重点贫困县领取低保金的人口当中，这三类人员总共占55.6%。据民政部统计显示，在全国农村低保人口当中，这个比率为56.4%。2011年，北师大课题组的5省份（安徽、福建、江西、河南和陕西）农村调查显示，在低保人口当中，将近43.8%为残疾人。可见，在选择低保对象方面，各地采用的标准和方法虽有不同，但结果却大致相似。这意味着，农村基层干部和村民对低保（贫困）标准所做的修正，注重的是导致家庭和个人陷入困境的原因。因此，这些修正有助于瞄准最需要保障的人。事实上，地方民政局在审批低保金领取资格时，最常采用的分类指标就是致贫原因。例如，在江西遂川县（重点贫困县），灾害这一通常引发暂时贫困的因素，也受到了关注。

　　 贫困地区的极端贫困群体得到的公共支持远未达到充足的地步。农户得到的低保金数额微薄。即使是低保户，平均每人每月的低保金额仅13.5元。私人转移收入在农户纯收入总量中只占1%左右。这反映出，穷人的亲友多半也是穷人，相互赠予的现金和实物数量都很少。当然，亲戚和邻里之间的劳务帮助并未纳入统计。笔者在青藏高原的调研中观察到，低保户一般将低保金用于购买食品；依靠医疗救助，部分地解决就医困难。社区其他成员的照料，帮助失能的低保人员（包括五保人员）维持日常行动能力和获得社会交往。寺院提供的救助，使当地公认的贫困人群在得到物质援助的同时，获得精神抚慰。在此，民间救助与社会救助紧密相连，而且目标群体一致。然而，这类民间救助并非是制度化的和定期的活动。它虽然有助于改善贫困群体的生存状况，却难以帮助受援者排除发展的障碍，彻底摆脱贫穷和边缘地位。

　　在贫困地区

　　将低保和扶贫政策相衔接

　　 中国的扶贫政策素来强调，通过发展来消除贫困。在重点贫困县，中央政府拨付的专项扶贫资金，便是县政府每年都可用于投资的一笔数量较大的资源。因此，中国政府在把低保制度推向全国农村的过程中，尝试在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接。

　　 　　借鉴发达地区的政策协调经验，以下途径在贫困地区也可试行：第一，着眼于消除和预防贫困，将极端贫困、一般贫困和贫困边缘群体，作为连接各类公共支持项目的“轴心”。

　　 　第二，建立信息分享制度。在发达省份，民政系统的贫困家庭和个人数据库，为所有的政府部门和公共服务机构提供了信息平台。在此基础上，各机构之间进行数据互换和信息交流。这样做，明显地有利于节约组织成本，强化扶贫力度。在贫困地区，已有的贫困户数据库，即可作为信息平台的建设基础。

　　 第三，将现有的扶贫项目延伸到户。极端贫困家庭和个人在获得道路、电力、电信、饮水、住房、卫生设备、教育、医疗、技术推广、金融和信息服务等方面遭遇的困难，使他们缺少参与社会经济发展的能力。以往，在上述所有领域都设有扶贫项目，但却极少瞄准到住户和个人。即使是针对住户的项目，采用的投资方式多半也是公共资金与住户资金相匹配。那些拿不出匹配资金的极端贫困户，往往被排除在外。这些问题，在低保制度实施中却未见发生。因此，改善扶贫项目的社会效益，并将扶贫项目与低保制度相衔接的关键，在于改变扶贫项目的瞄准机制和投资方式。

　　 第四，拓展扶贫政策的干预领域。目前，低保制度限于维持极端贫困群体的生存。扶贫政策中的食品保障目标，强调的是免除贫困人口的饥饿。为了切断贫困的代际传递，需要从孕产妇和儿童的营养干预着手。一些民间组织在儿童营养干预方面，已经取得了良好的成果。若要将这些经验推广到所有贫困地区，还需要政府设立长期干预项目。

　　 第五，增加项目管理经费。近年来，中央政府推行了一系列新增的社会救助、社会保险、公共服务和扶贫项目。为此，对贫困县下拨了相应的项目经费。可是，这些专项财政转移资金中多半不包括管理费用，例如，数据信息系统的建设和维护。贫困县的财政入不敷出，为了维持项目运转，执行机构或是挪用其他用途的资金，或是将免费项目转为收费服务。此外，采用粗放管理方式以降低项目成本，也是常见的做法。发达地区的成功经验显示，针对极端贫困家庭和个人特有的困难实施援助，恰恰需要精细管理。因此，为了提高援助效率，由上级政府向贫困县拨付项目管理经费，已是势在必行。