当政策性遭遇金融

　　艾经纬/文

　　谈到政策性金融，有两个问题接踵而至：一是从社会经济的运行机制层面而言，作为兼具政策性与市场性双重目标导向的政策性金融在现实经济中的角色是怎么样的，发展方向是什么；二是从政策性金融运行方式而言，如何避免寻租，以及如何监督。

　　这两个问题，财政部财政科学研究所所长贾康博士所著的《中国政策性金融向何处去》一书可谓做了系统的回答。

　　该书追本溯源，从理论层面梳理了政策性金融的演变，并从中国现实出发，探讨了政策性金融在当下存在的问题以及未来发展的可能路径。

　　现实经济世界中，纯粹的自由市场经济只是一种假设，市场失灵客观存在，商业性融资市场也不例外。

　　政策性金融具有财政无偿拨付和金融有偿借贷的双重性，但它最重要的特征是政策性和优惠性。某种意义上，政策性金融是政府调控与市场机制重要结合点。

　　我国的政策性金融机构主要有1994年成立的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。这些机构主要支持国家基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业的发展和国家重大项目的建设。

　　2005年以来，理论界有人提出政策性金融的转型论、弱化论、取消论等观点。但从现实经济需求和政策性金融机构实践来看，政策性金融的存在是必要的。

　　政策性金融随着社会经济的发展阶段变化而变化。贾康在本书中提到，政策性金融目前正向开发性金融演变，这是一种实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵，并有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。

　　近些年来，在实践的基础上，我国政策性金融机构在悄然发生着改变。以国家开发银行为例，融资来源上发生了很大转变，该行在2002年全部实现了市场化发债，并在2003年首次超过国债。在业务范围上，国家开发银行还积极开展中间业务，包括财务顾问、债券承销、证券化、高科技风险投资和基金管理等。

　　由于政策性金融定位是双目标导向，兼备政策性目标和市场性目标，其中政策性目标是基础和核心，这也就从本质上决定了政策性金融机构在经营管理过程中容易出现设租寻租、效率低下以及道德风险。

　　自政策性金融机构设立以来，相关案例不在少数，譬如上世纪50年代的日本复兴金融公库事件、上世纪80年代拉美国家一些政策性金融机构事件，1994年印度尼西亚开发银行的不正当信用保证事件。

　　这一点上，美日发达国家已经形成了一些行之有效的监督方法。譬如专家集体决策，严密的内外多重审计制度等等。

　　我国的政策性金融机构成立之初，国家就出台了一些管理规定。但在贾康博士看来，我国的政策性金融的监督存在一些明显问题，基本的框架需要重新构建。

　　贾康认为，我国到目前为止没有形成有关政策性金融的法律法规体系，监督也缺乏法律依据；监督存在的最大问题是缺乏对政策性目标的监督；将政策性金融的监督与商业性金融监管混同起来，没有体现政策性金融监管的特色；未能有效地将道德风险放入政策性金融监督中等等。

　　本书中，贾康对我国政策性金融监督体系的构建提出了设想。在这基础上，他还延伸到了政策性金融机构的治理模式。从目前世界各国实践看，法人治理模式主要有英美模式、德国模式和日本模式。

　　贾康分析了这三种模式，他认为我国政策性金融机构在总体思路与框架上应该借鉴三种模式的特点，建立以利益相关人为基础的法人治理结构，建立健全有效的外部监督机制以及科学的绩效评价制度。

　　本书是贾康博士对政策性金融体系思考与反思，对诸多争议较多的热点和难点进行了深入研究，从宏观、战略视角考虑了政策性金融的问题。这对2008年后危机时代的金融业而言，无疑是有意义的。（作者为本报编辑）