中国清洁发展究竟路在何方

　　●　来自2011清洁发展国际融资论坛的报道

　　低碳经济作为新的发展模式，不仅是实现全球减排目标的战略选择，也是保证经济持续健康增长的有效途径。气候变化和经济危机为中国的跨越式发展提供了难得的契机，对此，联合国工发组织国际环境资源监督管理机构副主任杜江认为：中国低碳经济发展前景广阔。他在演讲中说

　　Future direction of China抯 clean development

　　低碳经济成为全球经济转型的主流热点之一

　　联合国工业发展组织国际环境资源监督管理机构(以下简称联合国工发组织国际环监机构)的职责是在联合国工业发展组织的管理指导之下，在环境保护和资源综合利用领域开展工作。当前，全球化的资源危机和环境危机已经成为影响各个国家和地区经济可持续发展的重要因素。有关环境与资源的监督管理和合理开发利用，已经成为全球各国政府和组织面临的一项重要课题和紧迫任务，并促使国际社会对这一问题开始采取积极的应对策略。从1972年联合国通过《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》以来，各国政府纷纷制定本国的可持续发展战略，形成了以实施“环境管理体系(EMS)”来达到防止工业污染以及减轻环境负荷的热潮，获得显著有效的管理成果。但随着全球经济的飞速发展，对自然资源的不合理开发和生产资源的低效益耗费，已经成为环境问题之外又一个引起广泛关注的突出问题。特别是发展中国家和地区，对于工业再生资源的有效循环利用，仍处于较低水平。这一问题，实际上已经成为影响全球未来可持续发展的巨大隐忧。

　　联合国工发组织国际环监机构通过制定推广新的全球环境资源管理认证标准，来协调指导和推动各国政府在环境保护与资源综合利用的政策制定和执行效力，以及通过不断推广新技术、新项目，提升整个环境和资源利用产业的技术进步，不仅在当前具有巨大的社会意义，也会对全球各个国家地区经济的可持续发展带来深远影响。

　　我们的职责就是努力唤起全球各国政府和人民的环境资源危机意识，致力于生态工业新理念的实施和循环经济链的建设，促进全球环境保护与资源综合利用产业的快速进步，推动国际经济秩序的健康有序发展，最终建立一个和谐共赢、持续发展的国际循环经济新秩序。

　　在全球提倡“节能，绿色，环保”的今天，清洁能源作为不排放污染物的能源备受各国的关注。清洁能源包括核能和可再生能源，2011年3月，在日本发生的核泄漏事件给予核能沉重的打击，欧盟多国放弃核电，中国也暂停新核电项目。于是，可再生能源被作为新能源发电的重点被再次关注，可再生能源是不会枯竭的能源，如水力发电、风力发电、太阳能光伏发电、生物质能发电，潮汐发电、地热能发电等。2011年6月22～24日，第八届亚洲风能大会暨国际风能设备展览会在中国隆重召开，展出了以风能为主的中国近些年新能源发电中的一些成果和新品，也对今后的新能源发展进行了预测和展望。中国有着丰富的能源，现阶段火电还是主要的发电方式，新能源发电正在快速发展之中，并已初具雏形。

　　当前，全球正进入向低碳经济转型的阶段，低碳经济成为主流热点之一。但是，在中国，就低碳的政策法律而言，中国才刚刚起步。相关政策法律尚不完善，尚未形成系统化。“十二五”是中国能源体系转型的关键期，也是清洁能源发展的重要契机。我们不仅要重视清洁能源在技术方面的进步，还应做好配套的政策建设，为清洁能源的发展营造良好的外部环境。只有推动体制和机制进一步优化和改革，才能更好地实现能源行业内部以及能源行业与经济社会的协调发展。

　　世界各国对可再生能源的激励政策

　　纵观国际社会，为有效应对全球气候变化，保障能源安全，世界各国均对可再生能源发展给予高度重视，并为之出台了一系列激励措施。美国由于其政策体系完善，激励力度大，能够较好协调各关联方利益，可再生能源产业发展迅速。经过多年探索积累，发达国家在支持可再生能源发展方面已形成一揽子政策，其中既有法律法规、约束性指标等管理类政策，也有税收抵免、直接补贴、金融支持等激励类政策。前者侧重于为可再生能源发展创造新市场空间，为其发展扫除体制和政策保障；后者侧重于支持可再生能源技术的产业化，调动各方投资和应用可再生能源的积极性。各类政策彼此呼应，相互促进。

　　政策性激励措施

　　世界发达国家在相关法律法规、标准、约束性指标等管理类政策方面不断完善。美国和可再生能源相关的联邦法律法规到目前为止有近10部。这些法律法规有两个特点，一是新的法律法规多是在原有法律法规基础上进一步调整、完善形成，有一致性；二是在新法律法规中尽可能吸收和反映与可再生能源发展密切相关的技术、经济以及政治领域的最新成果，有适应性。

　　《1978公用事业管制政策法案》对促进美国可再生能源产业发展具有里程碑意义，该法案首次提出电力公司必须按“可避免成本”购买合格发电设施生产的清洁电力，从而为可再生能源发电技术和化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件。

　　《1979能源税法案》首次对可再生能源的投资者给予投资税抵扣，并允许可再生能源项目实行加速折旧。

　　《1992能源政策法案》首次提出对可再生能源的生产给予生产税抵扣对免税公共事业单位、地方政府和农村经营的可再生能源发电企业按照生产的电量给予经济补助。

　　《2005能源安全法案》创造性地提出利用金融工具促进可再生能源产业发展，法案首次引入清洁可再生能源债券机制为公共领域的可再生能源项目募集资金，引入贷款担保机制为可再生能源技术的商业化提供资金支持。

　　《2007联邦能源独立于安全法案》提出了非常激进的可再生能源产业发展目标“20in10”，希望通过大力发展生物乙醇，用10年的时间将美国汽油消费降低20%。

　　《2009美国复苏和再投资法案》提出通过投资税抵免的办法鼓励美国本土可再生能源设备制造业的发展。

　　《2009美国清洁能源与安全法案》首次提出了美国应对全球气候变化的一揽子方案，使全社会更加关注可再生能源发展。

　　同时，颁布促进可再生能源发展的各类标准。标准是驱动可再生能源发展非常重要的政策工具，制定及时和有强制性的标准会极大促进可再生能源发展。

　　譬如，为推动汽车行业节能减排、支持新能源汽车发展，奥巴马政府2009年5月颁布了2012年到2016年燃油经济性和二氧化碳排放标准，要求汽车制造商的燃油标准在2016年达到35.5英里/加仑汽油。新标准的出台成为美国能源汽车产业化和市场化的第一推动力，美国电动汽车及电池产业迅速兴起。

　　约束性指标及配额制度。约束性指标和配额制度对形成可再生能源的市场需求，增强厂商的投资和生产信心，引导技术研发有重要作用。如为推进太阳能热能利用系统的发展，《2007年联邦能源独立于安全法案》要求联邦政府所属的新建筑以及进行大修的建筑至少30%的生活热水必须源自太阳能。为推进可再生电力的发展，《2005能源政策法案》要求2007～2009年的联邦政府电力消费中，可再生电力的份额不得小于3%，2010～2012年不得小于5%，2013年以后不得小于7.5%。

　　随着可再生能源技术产业化的不断推进，联邦政府制定的约束性指标覆盖范围有越来越宽的趋势，比如《2009美国复苏和再投资法案》要求所有的电力公司到2020年其电力供应中要有20%的比例来自于可再生能源和能效改进，其中15%来自风能、太阳能等可再生能源，5%来自能效提高。对于可再生能源电力所占比例无法达到15%的州，可将这一目标降为12%，但能效目标要提到8%。

　　约束性指标的另一个特点是既有针对部门的总量指标，也有分解指标，可操作性强。比如13423号总统行政令对拥有超过20辆公车的联邦政府部门制定了部门油品消耗整体目标，要求在2015年以前这些部门每年的油品消费总量必须以2%的速度下降，与此同时，车用替代能源的消费总量必须以每年10%的速度增长。

　　经济性激励措施

　　1.税收抵免。税收抵免是联邦政府促进可再生能源发展最主要的经济措施，联邦政府会根据可再生能源发展的实际发展情况对税收抵免的覆盖范围、抵免额度不断予以调整。

　　投资税抵免。美国对可再生能源的投资税抵免有两个突出特点：一是享受投资税抵免的可再生能源范围不断扩大，额度不断增加，但对申请者的资质要求越来越严，目前美国已经开始利用全生命周期评价法作为评价一个项目是否值得联邦政府支持的标准。二是税收抵免的灵活性有所增强，《2009美国复苏和再投资法案》允许纳税人对新建装置可在可再生电力生产税抵免、投资税抵免以及联邦基金之间任选其一；对符合条件的用于可再生能源设备的制造、研发设备的安装、设备重置和产能扩大项目，都可按照设备费用的30%给予投资税抵免。

　　生产税和生产所得税抵免。生产税抵免可以追溯到《1992能源政策法案》，法案对可再生电力生产给予生产税抵免，该政策此后几度调整，目前根据不同的可再生能源类规定了相应的抵免额度以及优惠时效。生产所得税抵免可以追溯到《2005能源政策法案》，主要集中在生物燃料领域。法案规定，生产能力小于6000万加仑的小型燃料乙醇生产商和生产能力小于1500万加仑的小型生物柴油生产商，可以享受0.1美元/加仑的生产所得税减免。

　　消费税抵免。主要集中在生物燃料领域，其中燃料乙醇的消费税减免可以追溯到1978年的联邦《能源税收法案》中，当时美国政府为鼓励乙醇汽油的使用，免除乙醇汽油4美分/加仑的消费税。此后，联邦政府对乙醇汽油的消费税减免一直在4～6美分/加仑浮动，目前燃料乙醇的消费税减免标准为0.51美元/加仑，对于使用非农业原料，如动物油脂生产的生物柴油，消费税减免额度为0.5美元/加仑。

　　2.对生产侧和消费侧直接补贴。基于《2009美国复苏和再投资法案》的拨款，美国财政部和能源部将采取直接付款而非税收减免形式，对5000个生物质能、太阳能、风能和其他可再生能源项目设施进行补贴。美国加州政府出台奖励政策，对获得新型储能系统资格(AES)的供应商提供每瓦2美元的补助。为鼓励使用新能源汽车，在税收抵免的基础上，美国能源部还专门建立了一个短期资助项目，对部分购车者直接进行资助。

　　3.加速折旧。为使可再生能源的投资人加快投资成本，美国政府非常重视运用折旧政策。《1979能源税法案》提出可再生能源利用项目可以根据联邦加速折旧成本回收制度，享受加速折旧优惠。该政策在此后的《1986年国内税收法案》、《2005联邦能源安全法案》、《2008能源改进和延长法案》和《2009美国复苏和再投资法案》等法案中有所调整。一些商业化时机已经成熟的可再生能源技术，如风能、太阳能、地热能，燃料电池、微型燃气轮机，地源热泵、热电联产和小型风电等，也被纳入到加速折旧的范围内。《2008联邦经济刺激法案》还提出对一些符合条件的可再生能源项目给予50%额外折旧，其余部分的折旧按照正常折旧程序操作。《2009美国复苏和再投资法案》将这一条款延长至2009年底。

　　中国清洁发展行动启示录

　　第一，将发展可再生能源切实提高到国家战略层面，并持之以恒底推进。

　　中国是世界温室气体排放最大、排放增长速度最快的国家之一，在中国发展可再生能源的重要性绝不亚于美国。目前中国已出台了一系列支持可再生能源发展的法律法规和激励措施，但可再生能源发展仍存在认识不到位、时冷时热、竞争市场混乱、政策缺乏连贯性等问题，我们必须重新调整思路，从更高、更新的角度推动可再生能源持续、快速发展。

　　第二，制定导向明确和操作性强的法律、法规或条例，为可再生能源发展提供有力的法律保障。

　　美国有关可再生能源发展的法律法规既有宏观性的论述，拥有具体的政策规定，有关政策详实具体、界限清楚、可操作性强。如《2009美国复苏和再投资法案》对能够享受可再生能源投资税抵扣的项目从系统容量、系统效率到享受额度、优惠时效等都按照不同的技术类型一一列示。而中国有关可再生能源发展的法律法规以及政策文件普遍存在重号召而缺操作性的问题。如《可再生能源法》虽然规定了电网公司应全额收购新能源电力，但由于缺乏具体的程序性规定以及相关的并网规则，导致该项规定在实际中较难落实，风电、光伏发电不能上网的问题非常突出。中国应进一步修改和完善有关可再生能源的法律法规，特别是要增强可操作性，尤其是对新能源发电上网、电价机制等进一步做出更明确的规定。

　　第三，制定支持可再生能源发展的总体战略和一揽子政策。

　　可再生能源产业是新兴产业，更需要在战略上提前谋划，否则很容易出现科技与产业脱节、生产与应用脱节等传统产业发展中常见的问题。世界发达国家在发展可再生能源方面已经形成了较成熟的战略思路，因此，其政府就有一贯性，政策发出的信号也更加科学和有引导力。在其政策体系中，既有约束性的法律和指标规定，也有激励性的财政、税收和金融支持，相互配合、彼此呼应。由于可再生能源产业在中国发展的时间不长，中国对可再生能源发展还缺乏顶层的战略设计，政策之间相互脱节、部门之间不协调甚至相互制约等问题还很普遍。我们亟需在形成总体战略思路的基础上，通过协调各方利益，加快制定支持可再生能源发展的一揽子政策。

　　第四，早期强有力的经济支持对奠定本国在可再生能源领域的全球竞争力会起决定性作用。

　　发达国家的政府机构强烈地意识到可再生能源产业是未来全球产业竞争的一个焦点，因此，其支持可再生能源发展的政策力度是前所未有。这种强力支持的结果，使其在全球金融危机后新一轮的产业竞争中再次成为领导者。中国也在很早前就提出并推动可再生能源发展，但在政策投入上，中国与发达国家的差距还很大，不仅资金投入远远不够，而且在市场应用，技术创新。人才培养等方面还存在诸多体制性保障。

　　中国正处于城市化、工业化快速发展时期，到2020年以煤炭为主导的高碳能源占一次能源的比例仍将高达85%。为此，大力发展以煤炭能源洁净高效利用为主，包括节能减排，新能源和可再生能源利用，二氧化碳捕集、贮存、利用在内的低碳能源技术，实现高碳能源低碳化利用和高碳产业低碳化发展至关重要。据测算，到2050年，高碳能源低碳化利用技术对中国碳减排的贡献率有望达到77.5%。除煤炭的高效清洁利用，最大限度地开发和利用其他新能源，大力发展海上天然气，开发海洋能，实现海气登陆工程对低碳能源的挖掘和利用有着重大意义，必须加大科技投入。

　　中国提出转变经济发展方式已经30年之久，将其正式列入“五年规划”也已经有3次、长达15年。中国政府明确提出：“十二五”时期是加快转变经济发展方式的攻坚时期，并将“以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线”作为制定“十二五”规划的指导思想。国家甚至以主动调低“十二五”时期的经济发展速度指标(7%)，来表明转变经济发展方式的决心和意志。

　　为应对全球气候变暖，中国在哥本哈根全球气候峰会上提出“碳减排目标”，在2020年前单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%。“十二五”单位GDP能耗下降16%，CO2排放降低17%，非化石能源占一次能源消费比重上升至11.4%等目标。这标志着中国将正式进入碳总量控制时代。

　　能源是经济发展的动力，经济系统采用什么样的能源结构，是决定高碳经济与低碳经济的根本。同样规模的经济系统，如果基本能源为高碳的化石能源，或者能源结构中以高碳化石能源为主，则其经济特征就会呈现出高碳特征；反之，如果基本能源为低碳的清洁和可再生能源，或者能源结构中以低碳的清洁和可再生能源为主，则其经济特征就会呈现出低碳特征。从这个角度理解，低碳经济应该是含碳燃料所排放的CO2显著降低的经济，是能源高效利用、清洁利用和低碳或无碳能源开发与利用的经济。

　　优化能源结构主要应通过发展可再生能源和对传统能源的清洁高效利用来实现。一是要大力发展可再生能源。充分利用水电、沼气、太阳能热利用和地热能等技术成熟、经济性好的可再生能源，加快推进风力发电、生物质发电、太阳能发电的产业化发展，逐步提高其在能源结构中的比例，力争到2015年达到11.4%，到2020年达到l5%左右。二是加强对传统能源的清洁高效利用。加大原煤入洗比重，减少原煤运输和直接燃烧，这样既可节约10%至15%的能源，又可从源头上控制燃煤污染物(SO2、CO2、烟尘等)的排放；加快发展清洁煤发电、热电联产、煤炭高效转化(气化、液化、制氢、制甲醇、制二甲醚、制烯烃)等，降低煤炭消费强度，减少转化过程中的污染物排放。

　　加强增量控制，需要从源头“净化增量”，使之符合低能耗、低碳排放的要求，以有效地避免或减少新增产业被高碳锁定，打造低碳产业链。一是产业增量向第三产业倾斜，特别是向现代金融、科技服务、现代物流、信息服务、创意产业、休闲旅游、服务外包、会展及总部经济等现代服务业倾斜，促进第三产业加快发展，逐步增加其比重，“减工业化”，减轻产业的高“碳锁定”。二是工业增量向高新技术产业、战略性新兴产业倾斜，重点支持电子信息、高端装备制造、新能源、新材料、生物医药等产业，逐步“降重工业化”，减轻经济发展对高碳的重化工业的依赖，摊薄工业的碳强度。三是严格限制新增高耗能产业项目，避免新增的高“碳锁定”和沉没成本，逐步降低高耗能产业的比重，降低工业的平均碳成本。

　　低碳技术创新的主要方向：一是加快无碳能源技术，即核能、太阳能、风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能等可再生能源技术以及智能电网技术的开发与应用。二是加快减碳技术，包括：高耗能高排放领域的节能减排技术(如火电减排、新能源汽车、节能建筑、工业动力系统节能等技术)；清洁煤技术(IGCC)、油气资源和煤层气的勘探等技术的开发与应用。三是加快去碳技术，即碳捕获与封存技术(CCS)，以及温室气体的资源化利用技术开发与应用。四是加快对国际先进低碳技术的引进、消化、吸收与推广。

　　以制度创新推动低碳经济发展

　　发展低碳经济，需要改变原有制度下的利益规则，依靠制度创新激励或引导经济主体的行为。在现有制度体系基础上，发展低碳经济的制度创新思路是：

　　在法律制度层面：一是按照发展低碳经济的总体要求，完善能源有关的立法，如：制定国家《能源法》，修订《可再生能源法》、《节约能源法》、《电力法》、《煤炭法》等。二是抓紧研究制定《发展低碳经济指导意见》、《加快推进合同能源管理促进节能服务业发展的意见》等法律法规。三是抓紧完善已有法律的相关配套法规和标准。形成完善的低碳经济法律保障体系。

　　在政策制度层面：一是财政政策创新。在经常性预算中，增设低碳经济发展支出科目，并规定其增长幅度。加大对重点节能环保工程、企业从事低碳技术研发投资和建设、消费者使用节能环保产品的财政补贴力度。增加政府优先采购节能和低碳产品的强制性规定。加大对地方政府开发可再生能源、发展低碳产业、推进节能减排等的财政转移支付力度。二是税收政策创新。企业所得税方面，对低碳产品生产企业，给予税收优惠；对低碳、环保节能设备，实行加速折旧、再投资退税和递延纳税等优惠；加大低碳设备、产品研发费用的税前扣除比例。增值税方面，对高碳化石能源和可再生清洁能源分别按17%和13%的税率征税；对利用清洁能源生产的无污染产品实行减免或即征即退政策。消费税方面，对不同能耗和碳排放的产品实行差别税率；开征成品油消费税。资源税方面，开征环境类税种，首先开征碳税。三是产业政策创新。完善产业增量控制引导制度，鼓励低碳产业、限制高碳产业发展；完善产业存量优化调整制度，鼓励对高碳产业、设备、产品实行低碳化改造，鼓励加快淘汰高碳的落后产能。四是技术政策创新。完善降低技术创新成本的技术推动政策和提高技术创新收益的需求拉动政策(如：知识产权保护，税收抵免和新技术的消费抵免，政府采购，技术授权，管制标准等)。五是管理制度创新。制定碳排放考核标准、能效标准及其审计制度，制定地方政府和企业的低碳经济评价指标体系，制定能源合同政策，实行自愿减排协议制度，推行能源合同管理。六是其他政策制度创新。完善能源价格形成机制；完善碳金融政策，鼓励开发碳金融衍生品，拓宽低碳产业和项目的融资渠道；完善碳交易市场机制，制定碳交易、碳预算和碳分配标准，推动碳券、碳排放权、碳期货市场交易等。

　　中国低碳经济发展前景广阔

　　低碳经济作为新的发展模式，不仅是实现全球减排目标的战略选择，也是保证经济持续健康增长的有效途径。气候变化和经济危机为中国的跨越式发展提供了难得的契机，中国必须抓住这次机会，在发展和低碳中找到最佳的平衡点。中国已经意识到了这点，并且已经成为应对气候变化和实践低碳经济的先锋国家之一。

　　中国企业目前已经在多个低碳产品和服务领域取得世界领先地位，其中以可再生能源相关行业最为突出。2009年3月，英国《星期日泰晤士报》发布绿色富豪榜，在上榜的全球100位绿色巨人中，中国内地占17席，在这17人中，11人从事太阳能产业。

　　中国已有超过150台超临界机组在网运行，是采用此种技术最多的国家之一；

　　中国是世界上风力发电装机增长最快的国家，在不到8年时间里突破了1千万千瓦，年增长速度接近翻番；

　　中国是世界最大的光伏组件出口国，供应着世界40%的光伏产品需求；

　　中国是世界最大的太阳能热水器的生产者和消费者，占世界总产量的50%和总安装量的65%，约95%的太阳能热水器的核心技术为中国公司持有；

　　中国企业生产出了全球首款单次充电可行驶400公里、并可容纳5位乘客的纯电动轿车；

　　中国水泥余热发电效率世界领先，已开始向国外出口技术和设备；

　　中国是国际碳市场最活跃的一员，并在北京、上海、天津三地建立了环境交易所。

　　虽然中国在很多的新能源技术上与国际先进水平尚有较大的差距，但中国正奋起直追，差距正在不断缩小。

　　因此，我们认为中国的清洁产业发展道路是曲折的，前途是无限光明的。联合国工业发展组织国际环境资源监管机构将一如既往地与中国国家管理部门、各地政府以及广大的低碳环保优秀企业携手共进，推动中国清洁产业的飞速发展，共创低碳环保新的世界。(本刊记者井华报道  摄影 王南海、常枫)