构筑坚实的地灾防治体系——全国地质灾害防治“五条线”建设综述

　　行政管理、事业支撑、应急处置、专家咨询、中介服务——这是国土资源部在2009年提出的地质灾害防治工作“五条线”建设的具体内容。两年的时间，“五条线”建设不断深化，全方位推动着地质灾害防治工作向前发展。《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》的出台，标志着我国地质灾害防治工作迈入了新的发展时期。贯彻落实《决定》精神，构建地灾防治坚实体系，切实保护人民群众生命财产安全——在完成这些艰巨任务的征程上，“五条线”建设仍然至关重要。

　　7月27日，来自全国各省（区、市）国土资源系统的百余名地质灾害防治工作者，齐聚湖北省宜昌市，以贯彻落实《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》为出发点，畅谈“五条线”建设，就如何构筑地灾防治的坚实体系建言献策。

　　“五条线”建设成效斐然，但未来建设之路还很长

　　2009年以来，短短两年时间，我国许多地方地灾防治健全了体制、机制，建强了机构、队伍，充实了经费，更新了设备——“五条线”建设工作取得了长足进步。

　　地灾防治的责任主体是各级地方政府，这项原则在《决定》中再次被强调。行政管理机构是否健全，行政管理是否到位，是地灾防治工作能否深入开展的决定性因素。从统计数据看，目前我国省级和地（市）级政府部门，都设有专门的地质环境管理部门，并配有相应的工作人员，但在县（市）级，仍有部分地区没有建设到位。

　　开展地灾防治工作，需要专业的机构和队伍，因而，事业支撑是“五条线”建设的又一重要因素。座谈会上公布的数据表明，目前，全国共有省级地质环境监测机构32个，建设率达103%，从业人员3168人；地（市）级地质环境监测机构有245个，建设率为73%，从业人员1719人；县级地质环境监测分站206个，从业人员752人。显而易见，事业支撑同行政管理遭遇了同样的问题——越到基层，建设越不到位。地质灾害多发生在偏远地区，而在这些直接受地灾威胁的地区，却缺乏强有力的专业队伍开展调查评价工作，帮助百姓避险救灾。统计数据显示，目前全国只有10个省在县一级设立了地质环境监测站。

　　突发性是地质灾害的显著特点，有效的应急处置在临灾避险和抢险救灾中尤为重要。目前，全国已建成或在建省级地质灾害应急中心16家，多数为环境监测机构加挂地质灾害应急中心的牌子，只有宁夏、江西、河南等省（区）单独成立了省级地质灾害应急中心。

　　此外，在专家咨询方面，全国大部分省（区、市）建有省级专家库，但市县一级的专家库寥若晨星。

　　中介服务方面，协会作为地灾防治工作中重要的中介机构，还只能算是新生事物，目前只有湖北、广东、贵州、陕西、甘肃五省设立，而地质灾害防治相关资质机构并不少，全国共有4338家。

　　在这次全国地质灾害防治“五条线”建设座谈会召开前，国土资源部地质环境司对群测群防、地质灾害气象预警预报、地质灾害调查等地灾防治重要内容进行了精确的数据统计。目前，全国19.9万处威胁群众生命、财产安全的地质灾害隐患点全部纳入了群测群防体系，共有35.27万名群测群防监测员，其中82.3%集中在西南山区、东南季风影响区和西北黄土地区。全国共有253个市（地、州）和1265个县（区、市）开展了地质灾害气象预警预报工作，已基本覆盖地质灾害易发区地市一级，县级覆盖率达到61.71%。各地质灾害防治县的地质灾害普查工作已经完成。

　　地灾防治资金投入在逐年加大，2010年，中央和省级财政共投入地质灾害防治资金38.1亿元，其中中央财政14亿元，省级预算24.1亿元。但比起严峻的地灾形势，较以往投入大大增长的数据，仍不能让人感到轻松。统计数据显示，目前，全国共排查出地质灾害隐患点24.8万处，受威胁人员达1321.12万人。就在去年，全国发生地质灾害30670起，造成2915人死亡失踪。与此同时，全国仅有131个县开展了地质灾害详查，重点防治区1036个县的详查工作尚处于起步阶段。全国共开展特大型地质灾害治理项目325个，治理率仅为15.16%。显然，要确保人民群众远离地灾威胁，“五条线”建设之路还很长。

　　两极分化严重，“五条线”建设面临新问题

　　放眼全国，地灾防治“五条线”线建设呈现着两级分化的显著特点。

　　在这次会议上，江西、重庆、云南、陕西、甘肃、四川六省代表进行了典型发言。从他们的发言中，可以看出六省的“五条线”建设已经相当到位，地质环境行政管理机构几乎都落实到乡镇一级。在四川省，省委、省政府把预防和治理地质灾害工作作为一项重大的生命任务来抓，在全省范围内全面实行地质灾害防治工作行政首长负责制，逐级明确了领导责任，落实了岗位责任并签订了防治责任书，把每个地质灾害隐患点防灾责任落实到人头上，增强全社会参与防灾的督促力度。全省21个市州已全部建立了地质环境监测站，不少市、县地质环境监测站升格为副处甚至处级，全省地质环境监测队伍建设呈现蓬勃向上发展的良好趋势。狠抓宣传演练、汛期值守、重点防治，全省应急处置体系得以健全。专家咨询体系在全省地灾应急调查、应急抢险和应急治理工作中发挥了重要作用，带动提升了全省地勘单位参与防灾的能力和水平。中介服务体系也颇为完善，全省拥有具备地质灾害防治勘查、设计、施工、监理及地质灾害危险性评估各级资质单位上百家，参与了2000多处重大地质灾害应急治理工程和突发地灾应急处置工作，为地灾防治各项工作的开展提供了积极、有效的技术服务和技术保障。

　　相比之下，青海的“五条线”建设似乎还处于起步阶段。会上，来自青海的代表对此并不讳言。他介绍，在行政管理方面，青海仅省厅有地质环境管理机构，州、地、市、县都没有。事业支撑上，青海仅有省级地质环境监测总站，编制33人。“在青海72万平方公里的土地上，无论何地发生地灾，都是依靠总站这33个人。”青海的应急平台建设刚刚起步，远程会商系统今年刚试运行，应急演练尚未开展。省级气象预警预报还处于初步尝试阶段，缺乏技术力量。中介服务上，全省只有十余家地质灾害勘查设计施工单位。经费方面，尽管1995年出台的《青海省地质环境管理办法》规定，地灾防治经费纳入各级地方财政，但从未落实。“我们底子很薄，要建设好‘五条线’，任重道远。”谈到未来，他的语气颇为沉重。

　　毋庸讳言，地灾防治工作的进展程度同地区经济发展状况密切相关。各级地方政府是地质灾害防治的责任主体，地方财政资金是地灾防治的主要资金来源。但不管怎样，地方政府的重视程度，决定着当地地灾防治工作的进展。国土资源部地质环境司副司长柳源在会上指出，尽管西南省份不是经济发达地区，但四川、云南、贵州、陕西等省能够在地灾防治上投入几个亿甚至十几个亿。但直到今天，仍有个别省份的地灾防治资金停留在几千万元甚至更少。这就看出了重视程度、认识程度。他希望，这些问题都能通过各项制度的完善加以解决。

　　理顺机制体制，建实建强“五条线”

　　制度是根本。在这次座谈会上，与会代表纷纷就完善地灾防治制度建言献策。湖南省国土资源厅副厅长尹学朗的发言很有代表性。

　　他认为，要推进地灾防治工作，首先要理顺管理体制。“在我们湖南，监测站归国土资源厅管，但地调院不归厅里管，厅里没有自己的公益性队伍，很多工作没办法统一部署安排。”的确，在我国32个省级地质环境监测机构中，21个隶属于省国土资源厅（局），10个隶属于省地质矿产勘查局，贵州省更为特殊，地质环境监测院由省国土资源厅和省地矿局共管。形成这样复杂的局面，自有历史的渊源。但在绝大多数国土资源厅负责人看来，地调院、地质环境监测总站应该由厅里统一管理，在此基础上进一步理顺管理职能。“比如地灾防治，地调院到地方后无法调动县、乡、村的力量；而地灾点的发现，更多要动员乡镇干部申报，仅靠专业技术力量这一条腿不行，必须两条腿走路，紧紧依靠地方。”尹学朗说。

　　其次要加强相关监管。尹学朗说，目前全国没有统一的地灾项目和资金管理办法，各地自行其是，这个问题必须得到解决。同时，资质管理、业务委托等也都没有统一的管理办法。“很多中介机构由于没有统一管理，漫天要价，严重影响了国土部门的形象。”为解决这一问题，尹学朗介绍，目前，湖南省正在制定中介机构管理办法。

　　与会人员期待，用“五条线”建构起的地灾防治坚实体系，推动我国地灾防治工作迈上新台阶，让人民群众远离地灾威胁，在青山秀水间快乐生活。