公益诉讼缺位之痛

　　田享华 曹齐

　　对于渤海湾漏油事故而言，虽然现在事故的原因还没有完全调查清楚，但是事故的相关责任方所面临的三大法律责任也正在成为法律界人士争议的热点话题。这三大责任就包括：行政责任、民事责任和刑事责任。

　　而最为关键的是，环境立法还需与时俱进。

　　期待更严处罚

　　在三大责任中，行政责任与刑事责任都是涉及国家公权力机关主动行使职权。其中，关于行政责任已经开始追责，7月5日，国家海洋局召开发布会向社会通报初步调查结果，油田周边海域有840平方公里海水水质由一类变为劣四类。同时表示，漏油事故应该由作业者康菲中国承担所有责任，最高可对其罚款20万元。

　　这一表态并不令人满意，但也确实是根据《海洋环境保护法》第八十五条的规定，违法进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，最多可处二十万元的罚款。但是，根据该法第九十一条的规定，对因违法造成海洋环境污染事故的单位，可处最高不得超过三十万元的罚款。

　　为此，多名法律界人士都认为，此次渤海湾漏油事件（至少从目前报道的内容来看），应属于海洋环境污染事故，因此，从现行法的角度，对相关违法单位最多可处30万元的罚款。“即使是处以30万的罚款，相对于违法单位的收益来说，数额确实非常低，也难以达到处罚的目的。”

　　上海律协公司法委员会副主任吴冬则告诉记者，像这么严重的污染事件，海洋主管部门应该吊销相关公司的开采、生产许可证，这才是责任与过错对等的处罚。

　　除了行政责任，还有人建议追究康菲中国和中海油的刑事责任。上海维度律所刘培灼律师就告诉《第一财经日报》记者，这种建议是可行的，因为这在我国《刑法》当中有关于重大环境污染事故罪的规定，《海洋环境保护法》也有相关规定，如要求对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，应依法追究刑事责任。

　　尤其是在刑法修正案（八）中，对这一罪名的犯罪构成要件做了修改，删除了原先条文中“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的说法，而是以“严重污染环境”作为是否构成犯罪的依据。刘培灼认为这降低了犯罪行为的认定标准，这对从事与环境保护密切相关的单位或个人来说，提出了更高的要求，具有积极意义。从这个角度而言，追究刑责并不是不可能。

　　公益索赔在探索

　　对于民事责任，河北乐亭、昌黎等地扇贝大量死亡，当地渔民怀疑和蓬莱19-3油田原油泄漏有关，但由于没有有力的鉴定结果，渔民一直苦于无法向事故方讨个说法。

　　虽然国家海洋局认为，康菲公司被认定为责任者，而中海油的责任要根据其与康菲签订的合同来界定。但是上海大邦律所胡玮律师则认为，对于事故责任，中海油和康菲中国应当共同承担责任。因为发生事故的蓬莱油田是中海油和康菲中国合作开发的项目，他们共同拥有项目股份，对外共同承担责任。“如果他们之间有协议，开发的时候有分工，那也只解决他们之间的责任分配，没有对外效力，不影响污染受害者对他们两家共同的索赔。”

　　但是具体如何进行索赔之诉，刘培灼建议养殖户进行下列工作：一是搜集能够确定损失金额的各项证据，必要时，可联合聘请第三方机构进行鉴定、检测，保管好证据原件；二是与其他受损失的养殖户联系，共同推举代表与相关部门协商、谈判。某种意义上说，在普通渔民、养殖户的维权能力相对有限之时，具有专业技能的公益、环保组织的介入就成为一种趋势。

　　8月1日，多家环保组织再次发出公开信，呼吁国家海洋局主动并及时公开渤海溢油事故已查明的事实、调查进展，并尽快明确相关赔付方案，环保组织“不排除在近期率先提起公益诉讼”。目前，已经有中华环保联合会、达尔问自然求知社以及自然之友等多家环保组织明确授权北京德和衡律师事务所律师王海军代理此案，目前起诉书已经准备妥当，但是起诉日期还在商榷之中。

　　王海军告诉本报记者，诉讼请求主要是生态恢复和损害赔偿两大内容，前者涉及油污的处理，要求恢复海洋生态的原状；后者涉及对环境损害的认定和赔偿，但是没有具体数额。“我们希望能够成立一个基金会，并且确认一些赔付的标准。”除了赔偿数额无法确定之外，现在具体起诉的法院也还没有确定，因为渤海湾污染的海域波及了山东、河北甚至天津等地，理论上这些地方的海事法院都可以受理案件。

　　王海军认为，但是被告肯定是中海油和康菲中国，他们得承担连带责任。“但是，法院不一定受理。”对于案件的前景，王海军并不太乐观，他和一些环保组织是很期望由国家海洋局出面索赔，如果国家机构知道可以索赔而又没有索赔，他们才会真正采取行动。

　　胡玮则提醒说，即便国家海洋局代表国家来对污染者索赔，那主要是针对生态的损害，是为国家利益的索赔，也不影响私人权益受到污染影响的私人的索赔权，互不干扰。

　　借机推动环境立法

　　对于公益诉讼，能源经济学者、厦门大学能源经济研究中心主任林伯强告诉本报记者：“政府应该允许这样的诉讼，但可能不会很有效。因为海洋污染法律法规不健全，诉讼会很困难。”

　　刘培灼认为，一个城市的生态建设离不开这个城市每一个人、每一个企业或机构的共同努力。政府的监管、行业的自律以及相关部门的监督都是非常必要的。当然，更离不开立法上的支持，这既包括国家层面法律法规的完善，也包括本地行政法规及政策的配套。环境事故的增多，其原因包括相关责任单位的过失，也包括相关立法的缺失。

　　因此，他建议说：“第一，完善立法，完善责任追究制度；第二，加重对违法行为的处罚力度，严惩相关责任人；第三，可考虑在部分地区的人民法院内部建立环境审判庭，专门处理环境污染引发的各类案件，以此培养专业领域的人才，同时促进全社会对环境保护的重视。”

　　刘培灼认为造成这一现象主要是由于我国目前在相关立法上的滞后，此次漏油事件可以看成是推动相关立法变革的力量。所以，应在立法上加大处罚力度，提高处罚上限，或按其收益的一定比例处罚，只有这样，才能真正起到以罚促改的作用，否则，将无法遏制类似事件的重演。山东省去年出台了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，这是一个非常好的开端。

　　林伯强也直言，环保法规应有的东西都应该有，没有也可以借鉴发达国家的。而在法制已经健全后，则重点在于执法，尤其是“对于海洋污染的监管和处罚，需要更新，和更加严格”。