全国牧区再定位 未来五年完成草地确权

王尔德

　　核心提示：值得关注的是草原的确权问题及《意见》提出的牧区的生态目标和游牧民定居问题。

　　本报记者获悉，第二次全国牧区工作会议将在内蒙古呼伦贝尔市召开。国家将对牧区发展做出新的定位。

　　而根据国务院8月9日发布的《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》（以下简称《意见》），包括新疆和内蒙古等13个省区在内的牧区，将力争在2015年基本完成游牧民定居任务，并完成草地的确权工作。

　　草地确权艰难前行

　　“《意见》中值得关注的一点，就是草原的确权问题。”内蒙古一位官员对本报表示。

　　《意见》指出，建立地方政府草原承包工作目标责任制，力争用5年的时间基本完成草原确权和承包工作，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，保持草原承包关系稳定并长久不变。

　　2011年5月16日国土部、财政部、农业部宣布：“中国将在2012年底实现农村集体土地确权全覆盖。”但这一目标要在牧区实现难度尤其大。

　　“内蒙农区、牧区土地登记确权的不到 1%。在这样差的工作基础上，在未来5年实现全部确权，其难度可想而知。”前述内蒙古地方官员对本报表示忧虑。

　　实际上，牧区土地产权问题早已是不少地方的痼疾。记者了解到，今年5月11日和15日，内蒙古锡林郭勒盟西乌旗、阿巴嘎旗分别发生煤矿工人与当地牧民、居民冲突事件。有专家认为，这两个从表面上是草原开矿企业因环境污染与周边牧民、居民产生纠纷的单纯案例，而根本原因为牧区土地产权不明。

　　根据国务院发展研究中心农村部研究室副主任、副研究员张云华调查发现，有相当比例的草场并不适合确权到户，如果硬要“一刀切”确权到户，只能是形式上的操作，结果必然会给实际的畜牧业发展带来问题。

　　在承包方式上， 国家民委监督检查司民族关系处副处长、调研员胡敬萍认为，应支持草原承包方式的多元化，既可以承包到户，也可以联户承包，或者集体承包。

　　生态目标和游牧民定居问题难解

　　同样引起外界关注的，是《意见》提出的牧区的生态目标和游牧民定居问题。

　　如，2015年，基本完成草原承包和基本草原划定工作，初步实现草畜平衡，草原生态持续恶化势头得到遏制；基本实现游牧民定居。

　　一位不愿意透露姓名的牧区研究专家对本报记者分析，这两个目标的实现难度很大。

　　实际上，尽管中国已是世界第二草原大国，拥有4亿公顷天然草原，但90％以上的可利用天然草原发生了不同程度的退化，中度和重度退化面积达到43％，严重退化草原面积则超过1.8亿公顷。

　　该专家认为，草地生态问题的解决是一个系统工程，并不是单纯靠一些环保政策就可以解决，“虽然保护草原生态的口号一喊再喊，但为什么会越来越差，这背后的体制性原因值得反思。”

　　“从定居目标来看，意愿是好的。”该专家分析，“但问题是财政力度是不是够？这中央能拿出多少专项拨款，地方又能进行多少配套，这样的政策急待明确，否则就是空头支票。”

　　记者了解到，中央财政此前曾下拨17亿元，主要用于新疆、内蒙古、西藏游牧民定居工程项目建设。

　　但内蒙古一位地方官员对本报表示：“此前的中央财政并不能满足地方的需求。”