渤海漏油事故维权难题:公益诉讼遇阻

胡雅君 刘倩伶

　　核心提示：民间环保组织负责人将打开公益诉讼之门的希望寄托于目前正进行的民事诉讼法修订。

　　“国家海洋局不告的话，我们告！”担任“自然之友”公益组织公众参与项目负责人的常成对记者如是说。

　　常成说这些话的背景是，渤海漏油仍在继续，不停漂移扩散的油污严重威胁着渤海及其周边的生态环境，然而，本应代表公众提出诉讼的国家海洋局至今没有付诸行动。

　　就当常成准备以公益组织名义起诉渤海漏油的利益主体时，却发现按照现行的《民事诉讼法》，公益组织需要经过批准后才能成为原告，代理公众利益事件的起诉工作。之前，大多数公益组织起诉政府、污染企业的诉讼，多处于无法可依、胜算率低的尴尬处境，有的甚至在起诉阶段就被法院认为主体不适格，无权起诉而被驳回。

　　公益诉讼遇阻

　　8月8日，中国公益诉讼网和北京市资略律师事务所开始了渤海漏油集团诉讼案件网上征募与登记工作。

　　“只要是在渤海漏油事件遭受损失的扇贝养殖户，原告主体适格，并且有因该次事件遭受损失的证明，我们就可以为其提供法律代理，向法院提起赔偿诉讼。”

　　但是，直到8月9日，公益诉讼网副主编张鹏飞对本报记者表示，截至目前，一位要求提起赔偿诉讼的养殖户都还没有征集到。

　　张鹏飞指出，集团诉讼普遍存在立案难、举证难、审理难、判决难等诸多风险，并且严格说来，民诉法中并无“集团诉讼”一说，只有人数特定或不特定的代表人诉讼。

　　西方国家有集体公益诉讼制度，即政府甚至环保组织可以以损害公共利益为由，起诉污染企业，追讨民事赔偿。

　　但国内的公益诉讼仅限在刑事案件，对污染事件的处理大多局限在政府部门的行政处罚，在民事索赔上仍是采取“不告不理”的原则。

　　因此，在渤海漏油事故后续追责赔偿中，民间环保组织除了积极推动集团诉讼的开展，还在着手准备以环保组织的身份提起公益诉讼。

　　然而在现有法律框架内，环保组织进行公益诉讼，这条路并不通畅。

　　根据我国《海洋环境保护法》，生态受损后应该由海洋局代表国家提起诉讼，“民间环保组织提起生态损害公益诉讼在我们国家是没有法律支持的，甚至在一定程度上与海洋局的职责相冲突”。

　　常成表示，此前他代表“自然之友”组织与国家海洋局沟通的时候，国家海洋局有关人员向其明确告知，“民间环保组织无权提起诉讼。”

　　但国家海洋局的态度并未让民间环保组织放弃公益诉讼的想法。

　　在中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部副部长戴仁望看来，目前的《海洋环境保护法》虽然将“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的”求偿权交给行使海洋环境监督管理权的国家海洋局，但是《海洋环境保护法》中也规定“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。”

　　戴仁望认为，我国实行是全民所有制，每一个公众和国有海洋资源都有利益关系，根据这一规定，环保组织可以尝试抱团去青岛海事法院提出环境公益诉讼。

　　北京理工大学法学院教授、司法高等研究所所长徐昕介绍，目前公益组织提起的公益诉讼，百分之八九十是败诉，主要原因在于环保组织缺乏原告主体资格。

　　因为据我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。

　　“还有就是立案困难。”常成说，民间环保组织提起的公益诉讼，在很多法院存在是否有公益诉讼管辖权的问题。

　　全国律协环境法委员会委员魏汝久用“四个不”概括了当下环境公益诉讼的困境——起诉不受理，受理不审理，审理不判决，判决不执行。

　　“批准”才能诉讼？

　　采访中，多位民间环保组织负责人将打开公益诉讼之门的希望寄托于目前正在进行中的民事诉讼法修订。

　　一位熟悉情况人士介绍，目前《民事诉讼法》整部草案中对公益诉讼只有一条原则性的规定：“检察院、负有行政立法权利的机构以及经批准的公益性团体可以进行公益诉讼。”

　　“公益诉讼要真正从纸面落到实地绝不可能只靠一条规定。” 司法高等研究所公益法研究中心主任、中国公益诉讼网主编李刚指出，目前民事诉讼界学者们所写的专家版民事诉讼法草案对于公益诉讼往往都有若干条规定。

　　李刚认为，目前立法机关不太重视或者说不太愿意建立公益诉讼制度，原因有二，一是公益诉讼往往“挑战”行政机关以及大型的垄断企业，这些挑战很难被接受。二是公益诉讼案件往往社会影响大，涉及方面多。

　　一位参与民事诉讼法修订的专家透露，在立法过程中，在是否给予公众公益诉权这个问题上，各部门观点有所交锋。他介绍，环保部对公民起诉其实持积极态度，环保部基本观点是，公民可以向国家机关进行检举举报，如果不被受理，两个月后公民可以直接起诉。而否定公民诉权的观点主要来自全国人大法制工作委员会。

　　此外，此次民事诉讼法草案中，在有权提起公益诉讼的公益性组织前面，加了一个含义不明的限定词“经批准的”，也引起了公益界人士的留意。

　　在公益圈子里，往往根据社会组织注册登记与否将其分为两类：有身份和没身份。后者这种没“身份”的社会组织虽然是在法律的灰色地带活动，但在我国NGO中大量存在，且十分活跃。

　　但草案并没有用“经登记注册的公益性组织”，而是用“经批准”这个词，到底意图何在呢？什么样的公益组织才是经过批准的公益组织？

　　对此，多名民间NGO人士表示困惑，他们担忧此处的经过批准的社会组织将被限定在少数的官办NGO中，“比如环境公益诉讼这块，是不是就是让官办的中华环保联合会一家有资格提起公益诉讼？其他的民办NGO都靠边站？”

　　李刚认为，目前《民事诉讼法》修改应考虑如何拓宽原告主体资格，让环境公益诉讼能实现，而不是怎么限制公众和环保组织参与其中。

　　此前昆明、贵阳、无锡三市自推行环境公益诉讼试点两年多以来，审理过的环境公益诉讼案子加在一起，不到10起。