[时代评论]制度创新绕不开根本问题

　　本期主持 刘洪波

　　新闻报道称，北京在全市推行干部任免票决制，为省级辖区全面推行该制度的全国第一例。同时，媒体注意到，这一做法并未明确候选人等额或差额，差额票决仅在部分区县和单位探索，同时，这一做法也未规定是党委的常委会票决还是全委会票决。

　　所有重要任免均需票决，大体上，这算是“扩大有序参与”的做法，有所进展，总该肯定。一般说到“扩大有序参与”，总容易与“人民群众”相联，但实际上，很多事情，不只是“人民群众”参与不上，就是官员也未必参与得了，“一把手说了算”是普遍的，人事任免就是其中之一。

　　一人一票，无计名写票，现场写，现场唱，就是“班子成员”集体决策。“一把手说了算”是不行了，不过，“一把手”还有议程设置权，可以在中意人选到位时，才“上会”票决。“一把手”可能还要炼一点“工作艺术”，例如做班子成员的工作，使中意的人选得以通过。如果只有一个候选人，“一把手”的意思实现起来也不难。

　　票决也可能带来新的问题。例如班子成员对不同的职位各有其中意人选，于是“你上一个，我上一个”，大家一起分苹果，其乐融融。这样，职位分派就从“一把手说了算”变成“班子成员人人有份”。这是不是就好了呢？从一人独断到寡头分割，似乎是要好一些，至少不再有一手遮天了，但也未必就是相互制约，而是形成利同则相互勾结、利不同则相互掣肘、无利便各不管事的局面。

　　票决尚未规定任免必须差额、必须由全委会进行，如果推进一下，自然又是“有序参与”的扩大。差额比不差额好，全委会票决比常委会票决好，这是肯定的。但即使如此，还要防止差额是明显的一人中意、一人陪衬；还要防止全委会票决可能变成贿赂范围扩大。

　　国家行政学院教授汪玉凯认为，差额是“考察票决制的一个关键”，等额票决没有竞争机制，票决制的效果会大打折扣。若以就票决制论票决制，这个说法不错；如果在票决制外看票决制，则不可谓确切之论，因为无论等额差额，常委会票决、全委会票决，终究面临“谁被候选”、“为何是这个人候选”、“谁有投票权”、“为什么别的人不能投票”的问题。

　　官员任免，一方面是任，另方面是免。现在票决制针对的是任用方面，也就是“能上”方面，而怎样“能下”却是官员管理中至为困难的问题。官员能票决而上，却不能票决而下，“能上”之门总比“能下”之门宽敞，那么冗员堆积而事情无人负责的情形仍将难免。

　　票决是由“班子成员”或扩大而言“全委会”来完成“权力由人民赋予”的过程，怎样在程序上完成人民对班子成员或全委会成员的投票委托，也是需要解决的问题。

　　“一把手说了算”是权力体制一大病，变革的方向是“应该谁说了算”，道理上讲，这里的“谁”，最终应该是民众。这就是说，改变“一把手说了算”，不是要变成“谁说了都不算”，或者“哪几个人说了就算”。“一把手说了算”，那是独断；“谁说了都不算”，那是失控；“几个人说了算”，那是分肥。独断能造成混乱，失控和分肥也能造成混乱。而有序的、负责任的权力，必然要靠民众有序地进入权力授予、监督和免除程序。

　　民众能选择主要官员，并予以主要官员一定范围、一定时限的充分授权（包括组合执行团队的权力），同时时时予以监督。当授权时限结束后主要官员须争取民众的再度授权，否则主要官员与其执行团队应离其任。这应是有序的、负责任的权力产生的机制。

　　总而言之，权力由谁赋予、对谁负责、受谁监督是重要的。权力制度的创新，绕不开这个根本问题。票决制的好处与不足，用这个标准来衡量，才会清晰起来。

　　作者系评论家