破解国有企业改制历史遗留问题的实践探索

　　文 / 湖北省国资委课题组

　　近几年来，在省委、省政府的高度重视和强有力领导下，湖北省国资委把破解国有企业改制历史遗留问题，作为深化国有企业改革的一个重头戏来抓，趟“深水区”、啃“硬骨头”、打“攻坚战”，为国有企业轻装上阵创造了良好环境，促进了全省国有经济又好又快发展。2010年年末，全省规模以上国有及国有控股工业企业户数为829户，仅占全省工业的5.22%，但资产总额达11948.83亿元，占全省工业的59.1%；当年完成增加值2512.96亿元、实现销售收入9026.98亿元、实现利润586.24亿元、上缴税金644.67 亿元，分别占全省规模以上工业的40.95 %、43.36 %、48.46 %和64.35 %。湖北省的做法可以概括为“六个加强、六个落实”。

　　一、加强调查研究，落实遗留问题

　　截至2010年年底，湖北省已有10302户中小企业完成改制，总体改制面达到97.23% , 115万名职工解除了劳动关系，共支付职工安置费258亿元。湖北国企改制集中推进阶段的面上工作虽基本结束，但还存在大量历史遗留问题。加强调查研究，落实改制遗留问题，是破解改制遗留问题的基础和前提。2010年9月，湖北省国资委专门下发通知，要求全省各地对改制遗留进行清理、分类，基本落实了企业改制遗留问题，主要分为五类：一是职工安置不彻底。主要包括少数企业职工一次性安置费或经济补偿金不到位；离退休人员基本医疗保险待遇没有落实到位；内退人员生活费标准偏低等。二是债务难破解。主要包括少数企业的不良金融债务、拖欠职工债务、拖欠国家税收等。三是企业办社会职能难分离。四是企业离退休人员社会化管理难到位。五是企业改制后土地、房产难过户。这些问题的形成比较复杂，经摸底调查，主要有以下四个方面的原因：

　　1.改制资金筹措困难。大量的企业改制遗留问题往往是由于资金筹集不足或不到位造成的。比如省工建集团2007年改制时，企业测算的改制成本为57215.99万元，其中职工安置费为34726.24万元，其余22489.75万元均为拖欠职工的各种费用。省政府给省工建集团拨付改制资金24827.5万元，偿还信达等公司债务2920万元后，改制补助资金只有21907.5万元，其余资金35308.49万元需要企业自行解决，但企业资产质量差，资产变现收入不足，导致改制资金存在缺口。省医药公司、中南勘察设计院改制采取的是增资扩股方式，企业没有转让国有资产，所以没有产权转让收入，改制资金筹措非常困难。

　　2.政策缺乏衔接配套。比如鄂政发[2001]65号文件规定：“对距法定退休年龄5年之内和工龄满30年的职工，可根据生产经营需要和本人意愿，实行内部退养制度。”该文件规定了内退的条件，但对内退人员今后生活费标准如何调整没有做出具体规定，如果现在调整标准，既无政策依据，又无资金渠道。另外企业离退休人员、内退人员移交社区管理是企业改制的需要，但国家对此没有具体的政策，形成了企业想交、但社区一时无法接收的两难境地。

　　3.新出台政策刚性影响。比如，近年来国家、省先后出台了《工伤保险条例》，工伤保险政策日益完善，工伤保险待遇明显提高，而部分破产企业受当时政策所限，工伤待遇等费用未在安置费用中列支，导致新增保险费用无法解决。

　　4.企业自加压力不够。有一些改制遗留问题，企业完全可以凭借自身力量予以解决，但少数企业对此不够重视，不去认真分析原因，不去积极寻求解决办法，总是强调是历史遗留问题，总是希望政府解决，“等、靠、要”的思想比较严重，自加压力不够。

　　二、加强组织领导，落实破解责任

　　改制遗留问题破解工作能否顺利推进到位，各级领导的重视程度至关重要。为此，湖北省从加强组织领导入手，有效落实了破解遗留问题的责任。

　　1.积极争取领导支持。解决企业改制遗留问题，涉及财政、劳动、法院、工商、税务、土地等多个部门，必须加强领导，争取各部门的理解、支持和配合。比如职工劳动政策、债务纠纷、欠缴税款、土地房产过户等问题，都需要相关部门的支持。为争取领导支持，各级国资部门和企业主动向党委、政府汇报，加强与有关部门沟通，努力争取政策和资金支持。2009年，省政府对原湖北省国企改革领导小组和省属企业改革工作领导小组进行了合并，成立了新的国有企业改革领导小组，以省政府主要领导为组长、四位副省长为副组长，有关部门领导为成员，定期听取汇报，经常召开专题会议，加强了对国有企业改革遗留问题破解工作的宏观指导。2009年、2010年，省领导连续两年在全省工业经济会议上强调，要妥善解决好各类历史遗留问题，对改制中的职工安置、债务包袱等各类历史遗留问题进行认真梳理，分类提出解决的办法，促进企业轻装上阵。在省委、省政府的坚强领导和大力支持下，全省上下形成了整体联动、相互配合、攻坚克难、全力破解国企改制遗留问题的新局面。

　　2.建立整改工作责任制。2010年下半年，湖北省国资委专门召开了改制遗留问题整改工作会议，要求各市州、省出资企业充分认识改制遗留问题整改工作的重要意义，把妥善解决企业改制遗留问题作为贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式和提高资源配置效率的重要工作来抓，明确企业主要负责同志是整改工作的第一责任人，分管领导是直接责任人，对于每一项具体整改事项，逐项明确分管领导、牵头部门，把任务分解细化，把责任落实到人，做到工作专班落实、整改责任落实、整改任务落实，确保整改工作落到实处，见到实效。

　　3.切实抓好检查督办。为抓好改制遗留问题整改工作，省国资委成立了以委领导为组长，机关处室、监事会负责同志参加的整改工作领导小组，实行委领导挂点督办制度，每位委领导、监事会主席，带领1～2个处室，联系1～2家出资企业，加强指导和督办工作。督办小组采取定期听取汇报、定期专题研究、定期督促检查等方式，及时深入企业调研，努力掌握了改制遗留问题的第一手资料，不断加大对挂点企业整改工作的督办力度。同时，省国资委还编印了《企业改制遗留问题整改工作简报》，把握整改工作进程，及时通报整改工作进展情况，确保了改制遗留问题破解工作顺利推进。

　　三、加强资金筹措，落实经费来源

　　加强资金筹措，落实经费来源，是改制遗留问题顺利破解的关键。为此，湖北省国资委采取多种方式筹措资金，促进了改制企业一些“老、大、难”历史遗留问题的有效解决。

　　1.通过资产处置变现。对职工安置资金的筹措由部门和企业分别负责，首先通过资产变现解决，企业资产变现不足或没有资产的由主管部门调剂解决或争取财政补助资金解决。据初步统计，在湖北省国企改革中，以资产变现方式筹资150多亿元。

　　2.通过债务打包缩水。全省采取对不良金融债务整体缩水打包回购、集中处置的方式，解开企业债务死结，既降低了企业资产负债率、促进了企业健康发展，又清偿了债务、维护债权人的合法权益。特别是充分利用开发银行贷款资金20.83亿元，先后整体收购了四家金融资产管理公司在鄂不良债权本息617亿元，有效地化解了一大批国有企业的历史债务，加快了企业的改制重组步伐。省国际信托投资公司经过艰苦谈判，成功化解了历史形成的20.63亿元的巨额债务，由一个资不抵债、濒临破产的企业变为没有外债、账面净资产为6.9亿元的信托投资公司。2008年，省脱钩企业托管中心通过打包缩水清偿1.55亿元的方式化解了28.93亿元的不良金融债务，2010年，又以5000万元化解了47户托管企业17亿元的东方资产管理公司债务，为企业清算注销扫清了障碍。

　　3.通过战略重组引资。全省各地始终坚持把改革、调整、重组和发展结合起来，通过引进境外资本、民营资本有效激活国有存量资本，既分担了改制成本，又壮大了经济实力。蒲纺集团2004年引进香港大诚等企业投资近5亿元，确保了职工安置的顺利完成，一个新兴的纺织城已经崛起。大冶有色2008年成功引入长江电力增资子公司大冶有限10亿元，今年又积极推进与中国有色矿业集团的战略重组，预计将引进资金30多亿元，一个新的千亿元有色金属产业正在形成。省能源集团2007年引进长江电力31亿元的战略投资和中国国电集团增资扩股，实现了湖北能源集团产权多元化、资产资本化和资本证券化。青岛双星、中信泰富、浙江宝业、武钢集团、中国铝业、中海油等行业龙头企业纷纷参与湖北省国有企业的改制重组，为推动全省国有企业改革深入推进起到了良好的示范作用。

　　4.通过争取政策扶持。通过积极争取国家国有企业政策性破产、关破企业退休人员医保补助等扶持政策，解决了湖北省一大批国有特困企业的历史遗留问题。据统计，从1994年试点至今，湖北省共有145个项目列入了国家政策性关闭破产计划，涉及资产总额79.48亿元，负债总额165.96亿元，累计亏损103.63亿元，共核销国有商业银行呆坏账和金融资产管理公司不良债权97.77亿元，安置职工21万人。同时，近几年来，湖北省还争取中央财政转移支付的关破企业退休人员医保补助32亿元。通过实施政策性破产和争取医保困难补助，这些特困企业职工得到有效安置，债务得到妥善化解，顺利地实现了退出市场的目标，为优势企业的发展腾出了空间和资源，优化了国有经济布局和结构。

　　5.通过财政资金补助。各级财政部门按照党委、政府的要求，一方面通过加强国有资本经营预算，筹措一部分资金，另一方面通过预算安排资金，确保国有企业改革必需的经费支出。初步统计，2003年以来，省政府先后安排37亿元专项资金用于支持省属国有企业改革和职工安置，安排15亿元贴息贷款支持地方132户重点企业的改制重组。2010年，省政府继续安排5亿元改制专项资金，用于支持省属企业改革发展和解决企业改制遗留问题。武汉市2008年以来共安排4.85亿元资金用于解决10户困难企业职工安置资金缺口。其他市州也安排了相应的财政资金，用于支持改制企业职工安置。

　　四、加强规范引导，落实政策措施

　　加强规范引导、落实政策措施，是有效破解改制遗留问题的制度保障。为此，湖北省针对遗留问题的特点和现状，与时俱进，修订完善或新出台了一系列政策措施，加强了对破解遗留问题的引导和规范。据统计，2007年至今，湖北省政府先后出台了《关于进一步深化国有企业改革促进国有经济发展的意见》(鄂政发[2007]45号)、《关于进一步推进省直机关所属企业脱钩改制工作的实施意见》(鄂政发[2006]32号)等10个政策性文件，为尽快解决改制遗留问题，营造了良好的政策环境。

　　1.规范职工安置政策。对一些涉及职工安置的，没有现成政策规定的改制遗留问题，省政府有针对性地出台了专门的职工安置政策，明确了标准和职工安置的截止时限，统一了答复口径，为改制企业进一步做好职工安置工作提供了政策依据和操作办法，维护了职工的合法权益。

　　2.规范债务化解政策。对改制企业的金融债务，省委、省政府要求各地安排必要的财政专项资金，支持改制企业积极与银行、金融资产管理公司协商解决；对改制企业拖欠职工的工资、集资款、医疗费等内部债务，分门别类明确了处理的原则、程序、方法，确保拖欠职工债务得到顺利解决。

　　3.规范社保接续政策。对改制资金缺口大的国有企业，政府各部门除了运用各种优惠政策外，还允许企业对多年拖欠的社保费用进行挂账。如省政府在推进省建总、省工建总、荆襄化工集团、省汽车集团、蒲纺集团等五大特困企业改制时，都采取了对多年欠缴的养老保险费、失业保费实行挂账处理的方式，由省财政逐年予以弥补。同时，省政府还每年为省属困难企业困难职工安排“两节”生活补助资金近千万元，解决一些没有政策依据、但确需解决的职工实际困难。

　　4.规范社会职能移交政策。对改制企业土地房产过户、办证、水电改造等改革遗留问题进一步明确了相关政策。比如2009年，襄阳市政府出台专门政策，支持改制企业筹措水、电改造补贴资金，积极推进改制企业社会职能移交工作。据统计，2010年襄阳市80户改制企业全部完成社会职能移交属地管理工作任务，确保了企业的和谐稳定。

　　5.规范企业调整重组政策。为提高资源配置效率，彻底改变部分省出资企业“弱、小、散”的现状，从根本上解决历史遗留问题，省国资委专门出台了《湖北省国资委关于加快推进省出资企业重组整合的指导意见(试行)》，要求通过3～5年的时间，将省出资企业调整和重组至20家左右，并明确了重组整合的基本原则、主要形式、重组程序以及职工安置、企业领导人员安置等政策措施。确保了企业改制重组稳定有序进行。

　　五、加强集中托管，落实退出路径

　　劣势企业退出问题是国有企业改制中的一个难点问题。加强集中托管、落实退出路径，是促进劣势企业快速退出的一个有效途径。为了加快劣势企业退出，2007年，湖北省政府批准在省国资委成立全额拨款事业单位——企业托管中心，对资不抵债、停业半停业企业的资产、债务及退休、内退人员进行集中托管，构筑了劣势企业批量退出市场的快速通道。

　　1.及时接收脱钩企业。企业托管中心成立后，省国资委、省脱钩办组织实施了脱钩企业移交工作，下发了《关于做好省直机关脱钩企业移交托管的通知》(鄂脱钩办[2008]1号)，聘请中介机构对拟纳入托管范围的企业进行财务清理，与企业主管部门签订托管协议书，共接收了100多户脱钩企业。

　　2.科学构建托管平台。企业托管中心采取“统分结合”的模式运行，实行“托管中心——留守专班”双层组织构架，托管中心对托管企业的财务收支、资产处置、破产清算、关闭注销、留守人员统一管理，负责托管的全局性重大工作；留守专班受托管中心的委托负责一个或几个企业的托管工作，具体承担资产债务处置、退休内退人员管理、司法应诉及企业销号等事务性工作。

　　3.妥善解决遗留问题。根据被托管企业的具体情况，分别采取变现资产、保全资产、盘活资产、主动偿债、削债谈判等方式处置资产债务，缩短处置时间，降低偿债成本，盘活存量资产；同时积极争取属地政府及社区的支持，大力推进解除劳动关系职工和退休内退人员的“社区化管理”工作。

　　4.抓紧推进清算注销。组织专班对托管企业进行主动清算，逐户建立清算企业档案，依法有序地办理企业法人退出手续。具体分四类进行：对没有资产、没有办理年检的企业，统一主动清算后协助工商部门吊销；对资产和债务以及其他遗留问题得到妥善处理的企业，争取税务部门集中办理税务注销手续、金融部门集中办理银行账户注销手续，然后依法分批办理工商注销手续；对资产和债务比较简单，有无形资产和经营价值的企业，通过产权市场公开转让企业整体产权；对债务规模大、严重资不抵债的企业，实现破产销户。

　　六、加强职工安置，落实合法权益

　　职工安置是否到位是检验企业改制成功与否的基本标准。为此，湖北省切实加强职工安置工作，确保了职工合法权益的落实。

　　1.统一标准制定职工安置方案。先后出台了《关于印发国有企业改组职工安置有关问题处理意见的通知》(鄂政发[2000]66号)、《关于切实做好国有企业改组职工劳动关系处理工作的通知》(鄂政办发[2001]65号)等一系列政策性文件，明确了职工安置的统一政策标准，做到了统筹兼顾，没有发生攀比现象。

　　2.统一规定审议通过职工安置方案。职工安置方案制定后，严格按国家、省有关政策规定召开职工大会或职代会讨论审议，确保了职工的参与权、监督权、决策权、表达权；通过认真细致的思想政治工作和政策解释工作使职工理解改革、参与改革、支持改革，促进了职工安置方案顺利通过实施，有效维护了职工的合法权益和大局的稳定。

　　3.统一流程核实和兑现职工安置费用。对省直脱钩改制企业，组织制订了安置费用兑现的操作规程，组织专班进行统一核实，对解除劳动关系职工的经济补偿金和工资、生活费等拖欠费用以银行存折直接发放到职工手中，对拖欠职工的各项社保费用直接划入职工个人社保账户，对离退休、内退人员预留费用实行“集中托管、逐月支付”，确保了职工安置费用及时到位。

　　4.分别处理职工安置的个案问题。在大政策统一的前提下，由企业根据自身的实际制定处理个案问题的措施，妥善处置职工安置的遗留问题，尽力解决职工的合理诉求。2009年9月，针对省属托管企业因改制遗留问题引发的职工群体性上访情况，湖北省及时出台了《省脱钩办关于加强托管企业国有资产监管确保稳定的紧急通知》(鄂脱钩办[2009]1号)，对妥善解决改制中的职工安置等历史遗留问题，切实做好信访维稳工作提出了九条措施，统一了处置的原则和方法，既防止了改制“翻烧饼”，又解决了职工的一些特殊困难，维护了职工的合法权益，促进了企业和社会的稳定。■

　　(课题组成员：杨泽柱 王 侃 黄忠初 杨立学 平本栋)