意大利的对外援助

　　对外援助，在意大利被称为“发展合作”，主要定位于“对发展中国家的发展合作”。1987年意大利通过的第49号法案将其定义为：“发展合作是意大利对外政策不可分割的一部分，其旨在实现全人类的团结与全面实现人类的基本人权。”

　　一、基本情况

　　近些年来，国际社会为消除贫困，增加对不发达国家援助做了大量的努力。从2000年《千年发展目标》开始，到2003年的《罗马宣言》、2005年的《巴黎宣言》、2008年的《阿克拉宣言》和《阿克拉行动议程》、2010年联合国首脑大会等等，都对发达国家增加对发展中国家的援助提出了要求。意大利一直是这些活动的积极参与者，但实际效果不佳。根据联合国的要求，到2015年，发达国家的对外援助金额应占到其国民收入的0.7%。但2010年，意大利的对外援助仅占国民收入的0.15%，比上一年度还下降0.01个百分点。这一数字低于欧盟15个老成员国的平均水平，在西方七大工业国中垫底。受意大利经济状况不佳的影响，今后几年对外援助的金额还将会进一步削减，可以预见，意大利不可能在2015年达到联合国千年发展目标的要求。

　　意大利对外援助包括官方援助（中央政府和地方政府的赠款、无息贷款、低息贷款等）、社会援助（私人、私立机构和私营企业对受援国的捐款，提供附有优惠条件的直接投资、证券投资和出口信贷等）和非政府组织援助（主要是由志愿者及其组织提供与发展合作活动有关的服务援助），其中以官方援助为主。

　　意大利的官方援助通过多边和双边两种方式开展。多边援助主要通过三种渠道提供援助：1.参与联合国有关机构和其他国际组织以消除贫困为重要目标的发展合作活动；2.参与欧盟有关机构的对外发展合作活动；3.参与世界银行及其他国际金融机构的发展合作活动。

　　二、援外机制

　　意大利外交部发展合作司负责对外援助的政策制订和具体执行工作。全司约有工作人员150—160人，分为职业外交官、公务员与项目专家。该司部门仍在新一轮调整中，根据外交部网站公布的组织机构，全司有12个（业务）办公室和一个非实体的技术评估组。

　　该司每年制定一次之后三年的《意大利发展合作指导规划》，作为其后三年援外工作的指导文件。目前最新一期为《意大利发展合作指导规划（2011—2013）》。

　　2009年，该司制订了《援助效率行动计划》，提出了对外援助的总体方针，以提高援助效率（Aid effectiveness），该计划原定2010年实现，但目前仍未完成。

　　财政经济部负责意大利向欧盟发展预算和向世界银行交纳的援外资金，2010年总计31亿美元，约占其官方发展援助总额的四分之三。外交部负责管理其余约四分之一的资金，包括通过多双边援助方式提供的规划（programme）与项目（project）援助，同时也包含向联合国专门机构的捐助。外交部管理的援助多以双边形式进行。以优惠贷款开展的援助由外交部负责管理，但优惠贷款资金由财政经济部管理。

　　2010年，外交部通过双边援助提供的援助资金为7亿美元；通过多边援助提供的资金为1亿美元；此外，减免债务为2.48亿美元。

　　在权限内，外交部每年提出下一年度的援外预算和之后三年的援外预算计划，在得到财政经济部同意后列入下年度预算法案提交议会批准。预算法案中除列出下一年度的预算外，还列出第二年和第三年的预算计划。

　　财政经济部在预算总额上有较大的发言权。近几年，由于意大利总体经济情况不佳，因此每年实际执行的援外预算均被削减。由于预算资金不确定（不符合经合组织所要求的“援助资金必须有可靠保证”的要求），外交部的许多援外项目只能详细制定之后一年（某些情况为半年）的执行计划。

　　从2005年开始，意大利开始将项目的执行权交由受援国负责。在受援国的意大利使馆内设有专门的项目组负责援助的协调与监督。

　　近些年来，意大利外交部不断加强对外援助的“举国体制”。2008年，在外交部内成立了“援助效率与评审工作组”，工作组秘书处职能由发展合作司承担。工作组吸收了各有关部门与地方政府官员、企业家、专家学者和非政府组织以协调对外援助活动。工作组每三个月按《援助效率行动计划》要求对有关援外项目的执行情况进行一次梳理。工作组下设立按援助部门划分的小组，由有关领域的代表和专家组成。小组按工作程序向工作组提交报告。

　　为增强公共机构和私人机构对外援助活动的互补与协调，特别是加强外交部和财政经济部的理解与沟通。2010年，由外交部和财政经济部发起成立“发展合作部门间委员会”，同时吸收了诸多公共和私人机构参与。

　　三、《援助效率行动计划》的主要原则

　　“援助效率”于2003年的罗马会议上被首次提出，2005年的《巴黎宣言》中正式确立。这一原则也成为当前发达国家对外援助中最重要的原则。意大利的对外援助从2005年开始也按照此原则进行了改革。2009年制订的《援助效率行动计划》可以说是指导意大利今后一段时期对外援助的最重要文件之一。

　　（一） 发展政策的一致性

　　从2005年起，欧盟委员会提出了发展政策一致性的概念，这既是欧盟总体外交政策的需要，更是提高援助效率，增强受援国发展的内生性与可持续性的要求。意大利一方面继续通过其《发展合作指导规划》提高发展效率，另一方面，通过“举国体制”加强跨部门的合作，加强国内不同援助方政策的一致。

　　（二）部门为基础（Sector-based）的援助方针

　　为提高援助效率，降低受援国的交易成本，《巴黎宣言》提出了提高“规划导向方式”（Programme-based approaches）援助所占比例的原则。与其相对应，意大利提出减少“项目导向方式”（Project-based approaches），加强与受援国在国家政策层面协调，帮助其完善财政体系，增强其自主发展能力的方针。在《发展合作指导规划（2011-2013）》中，提出的对外援助优先部门包括农业及食品安全、人力发展（健康、教育及培训）、社会管理（贸易、信息化）、私营部门发展以及环境。

　　（三） 确定数量有限的优先受援国

　　面临对外援助捉襟见肘的尴尬局面，确定数量有限的优先受援国有助于防止援外资金“碎块化”，最大限度地实现国家利益。《发展合作指导规划（2011-2013）》确定将削减优先受援国数量。对于其他国家，除正在执行和已执行的援助项目，不再提供官方援助。意大利将自己定位为联系地中海中东地区与非洲的纽带，因此这两大区域也是其援助的重点，援助金额达到援外总金额的73%。意大利也按照援助效率的要求对受援国提出了相应的要求。

　　（四） 通过国际组织的多边援助

　　意大利十分重视多边援助途径，目前其所占比例越来越高。意大利尤为重视联合国系统在多边援助中所发挥的作用。

　　（五） 人道主义援助

　　根据意大利法律规定，援外预算中的人道主义援助与救灾援助只针对发展中国家。意大利重视人道主义援助与救灾援助，重视发挥“人道主义捐助国组织”（Good Humanitarian Donorship）的作用。

　　（六） 简化援助程序

　　根据《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》的要求，意大利正在对其相关援外程序进行简化，并加强标准化建设，降低受援国的交易成本。

　　（七） 评估与效率

　　意大利制定了评估指导方案，并且处于对援助效率的考虑，使受援国在制定评估计划及执行过程中发挥积极作用。

　　（八） 发挥非政府组织作用

　　西方国家十分重视非政府组织在对外援助方面的重要作用，将其视为推行其意识形态的重要渠道。意大利也强调要推动非政府组织对受援国在社会事务，如工会、妇女组织等方面的援助。

　　（九） 非限制性援助与就地购买问题

　　根据援助效率要求，意大利支持受援国自主采购所需物资与服务，而不限定购买范围。与此对应，意大利也将协助受援国加强政府采购等方面的能力建设。但对于提供的优惠贷款，根据不同项目，意大利仍会保留5%—75%的比例，要求受援国从意大利采购，以帮助意大利企业开拓市场。

　　（十） 岗位培训

　　意大利外交研究所将负责对负责援外工作的外交官及专家的培训，以使其更好地适应工作需要。

　　（十一）公共宣传

　　意大利将增加援外工作的透明度，以体现对本国纳税人和受援国国民负责的精神，措施包括借助各种媒体（特别是意大利对外合作网）宣传，展会论坛等宣传途径，向议会做意大利发展合作年度报告等。

　　（十二）意大利外交部发展合作司的监管

　　作为意大利援外工作的主管部门，意大利外交部发展合作司将在其中发挥主导作用。该司每年都将提交援助效率报告，还将引入发展效率评分以评估援助效果。