深化征地制度改革 维护农民合法权益——深刻学习胡锦涛总书记重要讲话精神的体会

　　没有被征地农民合理利益的保障，就没有社会稳定和发展；没有经济社会的发展就没有土地权益人利益增加的空间。应该认识土地征收的必要性，懂得公共利益的本质，正确理解土地在社会发展过程中价格形成和变化的基本原理。

　　征地制度改革的思考

　　没有被征地农民合理利益的保障，就没有社会稳定和发展；没有经济社会的发展就没有土地权益人利益增加的空间。应该认识土地征收的必要性，懂得公共利益的本质，正确理解土地在社会发展过程中价格形成和变化的基本原理。

　　2011年8月23日，中共中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究进行了第三十一次集中学习。胡锦涛总书记在主持学习时发表了重要讲话，强调当前和今后一个时期，要重点抓好“切实坚持和完善最严格的耕地保护制度”、“切实实行最严格的节约用地政策”、“切实维护群众土地合法权益”、“切实推进土地管理制度改革”四方面工作。其中对“加快征地制度改革”明确提出，要 “切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益”。胡锦涛总书记的重要讲话，对新形势下做好征地制度改革具有很强的针对性和重大的指导作用。笔者结合工作实践和思考，就如何深化征地制度改革谈谈个人的认识和建议。

　　征地拆迁涉及各方面重大利益调整，合理的征地制度是保证土地资源配置效率和社会公正的基本条件之一。现行土地管理制度对我国过去30多年的经济建设、推进工业化和城市化进程曾经起到了重大的制度保障作用，由于经济体制的转轨和各产业发展状况的不断变化等，原有的制度已不能完全满足发展社会主义市场经济、建设社会主义政治文明的要求，亟须改革完善。征地制度改革成为当前国土资源领域需要推进的重点改革之一。解决问题的核心在于是否按照胡锦涛总书记的要求将“切实维护群众土地的合法权益”放在首位，是否具有与时俱进的精神和健康的执政理念。对此，我们必须有个基本的认识：没有被征地农民合理利益的保障，就没有社会稳定和发展；没有经济社会的发展就没有土地权益人利益增加的空间。这是一个永恒的辩证关系。所以，在土地使用中实现社会效益和土地权益人利益最大化，是征地制度改革的关键。如何实现社会效益最大化和土地权益人利益最大化？首先，应该认识土地征收的必要性；其次，应该懂得公共利益的本质；再其次，要正确理解土地在社会发展过程中价格形成和变化的基本原理。

　　土地征收有现实的必要性和历史的阶段性。我国土地资源相对匮乏的基本国情难以改变，工业化、城镇化快速推进的发展阶段不能逾越，保障发展和保护资源的双重压力和两难困境，将在相当长的时期内存在。而社会的发展主要是第二、三产业量的增加和质的提高，一定量的农用地转为建设用地是必要的。显而易见，没有第二、三产业的快速发展，就没有国家今天的经济实力，就没有今天的国际地位，就没有迅速增加的国民福祉。我们既要有效保护资源也要有力保障发展，就必须科学研判经济发展形势，在理性分析现有技术水平和市场需求状况的前提下，以尽可能优化的产业结构形态测算用地总规模，合理安排各个发展阶段的用地。这样既不会错失经济发展机会，又确实“做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”，充分发挥每一块地的最大效益，减少征地规模。同时，我们要利用土地价格机制促进二、三产业尽快转型升级，缩短我国进入后工业化时代的进程，将建设用地的峰值控制在合理的规模，确保粮食安全有足够的生产用地和“为子孙后代留下生存发展的空间。”

　　土地征收的本质是为了公共利益。我国土地征收与其他国家有着本质的区别，土地征收和土地供给是取得用地的两个不同法律阶段，国家没有为某个经营性项目征地，政府征收土地后通过市场机制招拍挂供地，土地收益全部进入公共财政用于公共利益支出。这是我国社会主义国家的基本性质决定的。

　　土地价格由具有特定的机制形成。总体上，土地价格由土地本身、基础设施（公共产品）、规划所形成的商业价值等要素构成。具体的土地价格十分复杂，同一块土地，不同的周围环境变化，就会形成不同的价格。如地块的周边公共财政投资建设的是道路、公园等，土地价格就会大幅上升；如果地块周边建设的是垃圾处理厂、污水处理厂，土地价格就会大大降低。同一地块的规划用途、容积率等指标的变化也会产生较大的价格变化。土地原用途的价格应该是抽象而不是具体的，误把市场上某个地块的价格作为该地块征地补偿的直接参照也是不恰当的。正是源于这种认识上的偏差，土地征收后增值收益的分配问题成为征地补偿标准制定的核心问题，也成为各方争论和争夺的焦点。事实上，去年全国总共出让642万亩土地，总价款是2.7万亿元，平均每亩地的价款是43万元，而要完成土地的“七通一平”（不含其他公共产品的投资）每亩大约要30万元、三项费用平均约10万元（新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税），剩下的征地拆迁费用每亩仅3万元，明显存在征地补偿过低甚至价格“倒挂”的问题。

　　基于以上认识，征地制度改革的关键性问题是：如何维护好被征地农民的合法权益，也就是如何解决和处理好产生问题的主要矛盾和农民最关心的问题。

　　具体来讲，一是补偿标准过低问题。以土地粮食作物年产值为基点确定补偿费的办法一直延续至今，这与农民的受偿意愿具有很大的落差，也与社会发展的现实状况不相适应。与上个世纪80年代初相比，普通公职人员的工资增长了100倍以上，粮食价格增长不到10倍。改革开放初期农民种2亩水稻所产生的效益，可以换一辆自行车，现在种200亩水稻还换不了一辆汽车，而当时拥有一辆自行车与现在拥有一辆汽车的满足感是一样的。由于农业产值增加远远赶不上工业发展的加速度，农产品附加值过低和工业产品附加值越来越高，使得农、工部门之间交易条件不断恶化，造成了农民的相对收入大大降低。这样，按现行做法测算下来的补偿安置费用，就远远不能满足被征地农民保持原有的生活水平不降低、长远生计有保障的规定和受偿诉求。再者，现行的征地拆迁补偿存在“重补房、轻补地”倾向，本应主要用于补偿土地的费用转向了补偿房屋，造成总量有限的补偿费用分配不公，土地的价值得不到合理补偿，土地权益人的利益受损。

　　二是被征地后丧失基本保障问题。计划经济年代将人口从户籍上分为“城市户口”和“农业户口”，《宪法》和《土地管理法》根据这一“计划身份”特征，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，很好地实现了发展权的置换，这是以往我国征地工作能够顺利推进的主要条件。在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地仍是农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的最根本依赖。征地行为一旦发生，农民将面临失去生产资料、丧失发展权的危机。农民失地后，获得的补偿，必须能够替代基本生产资料和基本生活保障两大功能。而现在大部分征地项目仅是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路。对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视不够，致使失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的窘境，这是造成当前征地矛盾频发的症结所在。

　　三是发展权无法有效落实问题。实行家庭联产承包责任制后，农民实际上是分散的个体户，农村集体经济组织难以发挥作用。由于农民没有技术、缺乏信息、不了解市场，失地后农民难于发展第二、第三产业，发展权无法落实，难以分享城市化和工业化成果。

　　征地制度改革的建议

　　我国征地制度改革应立足基本国情，按照“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的原则有序推进。要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织的管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。对国外先进的经验和做法进行有选择地借鉴、吸收。

　　综上所述，征地制度改革必须以胡锦涛总书记“切实维护群众土地合法权益”、“维护被征地农民合法权益”为出发点和落脚点，最终目标必须是：明晰和完善农民集体土地产权体系，以合理的补偿标准实现土地产权的转移，切实维护农民的发展权，有效保障合理的国家建设用地需求。基本路径是：切实转变思想观念，真正立足实际改革创新，防止裹足不前、生搬硬套、脱离实际，以科学发展观为统领，充分兼顾公平和效率，秉承尊重民意、惠及民生、体现包容性增长的理念，设计一套适宜我国自身特点与现实实际的征地制度改革方案。具体建议如下：

　　按照土地权益人利益不受损、发展权有保障的原则，建立按用途确定使用条件的制度，完善征地制度。

　　我国现行的建设用地是征供分离的制度，供地的收入都进入公共财政，其本质是为了广义的公共利益。我国征地制度改革应立足基本国情，按照“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的原则有序推进。在基础设施投资、土地用途改变等形成的土地增值收益没有相应的税费制度剥离或者调节之前，如果照搬照抄国外的做法，将产生土地权益人利益分配的严重不公，土地征收工作将难以为继，并且大量的公共产品投资资金形成的价值还会无偿地流进土地受让人的腰包，造成公共利益的流失。所以在相应的税费制度没有建立之前，应将近期征地制度改革的重点放在研究保障土地权益人利益不受损、发展权有保障方面，特别是被征地农民的发展权问题。根据被征地后农民失去多少农用地的发展权，按照发展权不减少的原则，配置或者留用相应的建设用地，并且在规划、产业等方面确保老百姓发展权益的实现。将征用土地范围的部分土地留给当地农民或者将适当位置的土地与农民置换，作为生产发展用地，政府对农村产业发展予以科学规划引导，充分体现土地发展保障权，保留一定比例的集体建设用地，达到缩小征地范围的目标。在符合相关法规、规划和土地用途管制的前提下，按照市场评估地价，依法履行农村土地非农购置与出让，做好土地价值尤其增值部分的剥离与分割，运用市场机制促进城乡建设用地的优化配置，确保土地权益人利益不受损。

　　同时，要严格按照党的十七届三中全会提出的城乡同地同价同权，建立城乡统一的土地市场的指导思想，在符合国民经济发展规划、城乡发展规划、土地利用规划等各类综合或专项规划的前提下，缩小征地范围，允许农村集体建设用地享有与国有建设用地同等的权益，可以通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多元化方式积极参与生产经营建设，确保其可持续的生存和发展能力，允许城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存，并应在《宪法》和《土地管理法》修订中逐步统一。

　　鼓励推进“留地安置”“换地安置”等多元化征地补偿机制探索，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。

　　在尊重农民意愿的前提下，除了采取货币和“留地安置”、“换地安置”补偿外（“留地安置”——被征地在城市规划区、园区规划区范围内，老百姓具有就地经营的商业机会，留用一定比例土地给实地农民，实行“留地安置”；“换地安置”——被征地在城市规划区、园区外，没有相应的商业机会的，要选择具有相应商业机会的地方，进行“换地安置”），还要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织的管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。政府要根据社会经济发展的状况积极引导、组织、培育农村经济组织，针对适宜农村集体经济组织的产业项目制定倾斜政策，实现由农民单体发展向农民群体协同联动发展的转变，让被征地农民参与社会生产环节，从空间上积极引导集聚发展。要以地方法规的形式，明确给“留用地”、“置换地”配套相应的商业机会，以及将老百姓能够经营好的发展机会交由村民经济组织经营，比如房屋出租、绿化工程、填方工程、出租车、石料厂、混凝土搅拌等技术含量比较低的项目，保障他们获取持续稳定的收益，充分分享工业化与城镇化的成果。

　　充分借鉴国际惯例，抓紧推进征地改革综合配套体系建设。

　　“不断提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降，生活质量不降低，长远生计有保障”，是中央精神的根本要求，也是市场化改革的基本准则。推进征地制度改革，着力点在于：一是以土地价格的形成理论为指导，构建新同地同价同权体系，对被征集体土地所有人各项权利的内在价值、对因规划用途管制和公共设施建设辐射带来的土地增值等均进行全面核算，严格细化征地补偿标准。二是完善征地程序，积极推进征地前、中、后的全程监督监管，完善征地补偿款预存制度，择机在局部地区试点引入司法审查与申诉环节，探索征地救济制度。三是构筑征地共同责任机制，明确对政府、国土资源管理部门、农民集体、农民个人等不同主体在征地前、中、后各环节的法律责任，推进基层治理结构健全化。四是从不同土地价值构成、中央和地方不同层级出发，明确差别化不动产税费的基准、水平和范围等，逐步缩小征地范围。

　　总之，我国征地制度改革必须坚持循序渐进、稳步推进的原则，既要立足当前我国特殊的国情、民情，又要有紧密结合我国国土资源产权、规划、市场管理和国家税费管理体制等特点，对国外先进的经验、做法进行有选择地借鉴和吸收，真正选择一条适合我国特点的征地制度改革方案，通过试点探索、过渡完善，逐步走上和谐征地、科学发展的轨道。