问路中国慈善

　　本报记者 李会报道

　　在郭美美打开潘多拉的盒子之后，有关中国慈善的丑闻便持续不断。除中国红十字会外，中国红基会卷入千万“超声刀”丑闻，中国妇基会与“蒙优会”涉嫌关联交易，中华慈善总会则爆出企业未捐赠即获免税发票事件……官办慈善机构的公信力跌至谷底。

　　舆论之剑直指中国慈善的官方垄断弊病，一些人甚至认为应该完全取消官方慈善机构。破除垄断成为一个得到极多呼应的口号，与此同时，还有不少人认为中国慈善已经迈出了破除垄断的第一步。

　　中国慈善果真已经迈出破除垄断的实质性一步了吗？中国慈善的垄断果真是万恶之源吗？取消官方慈善，果真就能让中国慈善走向大发展吗？

　　与人人喊打的表象不相称的，是民间慈善并非都那么痛恨官方慈善。通过挂靠，他们可以借力官方慈善，而民间慈善竞争的存在，也恰恰是官方慈善改善的动力。

　　也许，拨开情绪化的迷雾，我们才能清醒地看到，破除垄断是必要的，但官方慈善与民间慈善并不是非此即彼的选择，竞争力量的失衡才可能导致中国慈善真的失去方向。

　　伤不起的公信力

　　见到李扁的时候，他和他的团队刚刚从大庆回来。这次大庆之行，他们收获颇多，却也有几分失落。

　　李扁是中华慈善总会青爱工程办公室副主任。

　　青爱工程全称为中国青少年艾滋病防治教育工程，主要是通过在各地学校挂牌援建“青爱小屋”开展大面积、规模化、系统性的艾滋病防治教育、性健康教育、慈善教育，并对艾滋病患儿、艾滋病孤儿进行多种形式的救助。

　　这次大庆之行，是中国青爱工程成立5年的经验交流会，也是青爱工程大庆基地的授牌仪式。李扁说，最大的收获是在大庆市委市政府的支持下，大庆当地将动员社会资源在400所学校当中援建青爱小屋。这对于目前只有200多间青爱小屋的青爱工程来说，无疑是前进了一大步，同时也向“募集5亿元人民币，在1万所中小学、高等院校设立1万间青爱小屋”的目标靠近了一大截。

　　不过，李扁也告诉记者，他的失落在于，本来大庆市委市政府答应做此次大会的共同主办方，但最终又改为承办方。“还是有影响的。”

　　李扁所谓的“影响”，正是之前关于中国慈善的一系列负面新闻曝出之后，给他们这些挂靠在官方慈善组织名下的小的慈善项目带来的连带影响。

　　于2006年12月23日正式启动的中国青少年艾滋病防治教育工程由中华慈善总会、中国教育学会共同主办。就像当时所有的民间慈善组织一样，按照规定，李扁和他的团队要想合法化，就必须首先找到一家业务主管单位，也就是必须挂靠在一家有官方背景的慈善机构名下。

　　除了合法性，挂靠背后还有一个关键点是，按照《基金会管理条例》，公募基金会受政府监管，有权向公众募集资金，非公募基金会则不得募集。虽然没有规定纯粹的民间组织不能成立公募基金会，但在中国具有公募资质的基金会大多具有官方背景。

　　像青爱这样挂靠在各个官办慈善机构名下的组织有很多。例如，中国红基会的官网显示挂靠在它名下的“专属基金计划”一共有40多个，中华慈善总会下属的慈善项目也有40多个，而全国这样的组织有几百个。

　　目前，像青爱一样，这几百个机构都在同时忍受着各种慈善丑闻带来的负面影响。

　　垄断利弊之辨

　　在李扁看来，慈善丑闻的曝出并非偶然，中国慈善的问题由来已久。“还远远没有完，更多的丑闻会逐渐曝光。”

　　由于李连杰的高知名度，其名下壹基金的曲折转正路已经让公众对于官办慈善体系及体制弊端有所了解。

　　目前我国的慈善组织大多依靠政府的支持组成，官办色彩浓厚，政府在慈善组织的管理、资金募集、人员组成等方面掌握主导权。例如，中华慈善总会主要是依托于民政部建立，中国青少年基金会是从团中央分化出来的，中国人口福利基金会脱胎于国家人口与计划生育委员会等。这些慈善机构的主要管理人员则是事业编制，内部采取行政管理的方式。

　　作为业务主管单位，这些官办慈善机构对挂靠其下的各个慈善组织负有监督管理的职责，对于这些挂靠组织募集的资金则统一管理。例如，如果有爱心人士、校友针对青爱工程下的某间青爱小屋捐款，即需打入中华慈善总会账户，再拨回小屋使用。

　　恰恰是由于垄断，由于行政化的管理，各种问题纷纷出现。

　　公信力是慈善的生命，而中国慈善最为公众所诟病的就是信息不透明导致违规操作频发。

　　8月24日，民政部起草的《公益慈善捐助信息披露指引（征求意见稿）》开始向社会各界公开征求意见。根据《指引》，捐赠款物拨付和使用信息应采取动态方式及时披露，一般应在捐赠款物拨付后一个月内向社会披露，并视情况定期或不定期披露后续信息，信息披露间隔时间不应超过6个月，使捐赠人和社会公众及时了解捐赠款物使用进展信息。

　　不可想象，这竟然是我国公益慈善领域第一个信息披露行业规则。

　　之前，针对慈善组织信息公开的规定，只在《基金会管理条例》中有所体现，且只是提出“公募基金会组织募捐，应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划等”。

　　但遗憾的是，这个《指引》也并非强制性规定。在发达国家，慈善组织的信息披露都是强制性的。

　　“现在很多慈善机构的官员不作为是很大问题。”李扁指出，官办慈善的另一大弊病则是效率低下。

　　“官办慈善机构为什么会管理混乱，效率低下？其实是长期以来形成的一种体制性弊病，它没有动力，也没有活力，不努力干，工资也不会少一分钱。”清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜指出，行政化的管理正是效率低下的根源。

　　这些官办慈善机构的确问题重重，但出乎意料的是，在业内人士看来，这样的官办垄断也并非全是坏事。

　　“官办慈善机构的确存有很多问题，但我还是感谢中华慈善总会的。很简单，如果没有慈善总会，青爱就得找另外的婆家，不然生不下来。”看得出，李扁的感激是真诚的。

　　朋友形容李扁为官办慈善机构中的草根，没有编制，却一心做慈善。

　　“其实我一开始并不想挂靠在慈善总会名下，因为我没看上。我觉得它保守色彩浓厚，而青爱的突破性色彩很强。将来必然形成分歧与张力。”这个当初并未“看上”中华慈善总会的颇具理想主义色彩的李扁，如今却笃定地认为与慈善总会合作，是正确的选择。“目前的确是官办慈善机构垄断，但如果将这种垄断用好了，将会产生极大的能量。”

　　李扁已经感受到了这种能量。他以官办慈善的组织结构来说明。汶川地震之前，中华慈善总会县级以上的机构才700家，现在已经有2000多家了。山东省村级、乡级的慈善工作站则有1600多家。这个网络正在快速成长。这是一张触角极其广泛的慈善网络，是极大的资源，挂靠其下的小的慈善组织完全可以借力打力，“如果将这些资源都利用起来，那将是了不得的能量。”

　　挂靠官办慈善机构另一个最明显的影响则是公信力。“简单说，如果不是挂靠在中华慈善总会名下，青爱也请不动白岩松做形象代言人。”

　　在李扁看来，慈善事业的确是一加二才等于三。第一部门是政府，第二部门是市场和企业，第三部门是民间慈善组织。只有加上前两部分的支持，民间慈善组织才能有合法性，才能募集到钱走下去。“垄断本是康庄大道，我们有那么多国字头慈善组织，中国慈善本应是一条快车道。只不过，现在的问题是这些官办慈善机构中的一些人没有好好尽职，违规操作。”

　　垄断难破 改革为路

　　在不少人看来，中国慈善的官方垄断非要破除不可，并且已经开始起步。

　　7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能。

　　这意味着，公益慈善类组织将走出灰色地带，无需挂靠业务主管单位，即可直接登记。更有不少人将这种身份上的正名看作是激越人心的进步。

　　但事实上，这个所谓“激越人心的进步”并未带来公益组织登记数量的激增。

　　其实在这之前，早已经有不少地方率先试水改变一刀切的双重管理体制。深圳自2008年起已经率先对社会组织管理进行探索，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”。

　　2010年2月，北京首次明确社会组织“直接登记”试点，中关村园区的社会组织设立可以直接向民政局登记，不再需要挂靠。

　　2010年6月，成都开展社会组织登记制度改革，工商经济类和社会福利类社会组织登记时，申请人可直接在登记管理机关办理登记手续。

　　今年初，北京民政局将试点推广到全市，规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类组织可直接在民政部门登记注册。

　　从这几个城市的情况来看，登记规定的放开并未给大多数民间公益组织带来太多实质的改变。

　　“免税资质还是很重要的。”李扁说的是比合法身份和公募权更关键的一点。

　　我国目前只有中华慈善总会与中国红十字会等有数的慈善机构是捐赠全额免税的慈善组织。也就是说，只有极少数慈善机构获得了政府特别许可，有权开出能得到政府财政部门认可的捐赠证明。对于普通公众捐款来说，看重的也许是公信力；但对于企业来说，能否将善款抵税则是更为重要的衡量条件。在不少民间公益组织看来，免税资格的限制才是垄断的关键所在。事实上，中国慈善的官方垄断，依然是坚冰一块。

　　那么是否取消官办慈善机构就能引领中国慈善走向大发展？恐怕，并没有那么乐观。

　　首先，法律环境不完备。原民政部救灾救济司司长王振耀曾表示，法律的不健全给慈善事业造成了一定影响。《慈善法》第一稿2005年就已经完成，后来几经修改，至今仍有许多根本性问题尚未形成完全共识。比较核心的问题有两个：一个是慈善的内涵和外延；一个是政府到底如何管理慈善。事实上，这都是慈善面临的大问题。这两个问题不解决，没有游戏规则就没有完备的行业环境，即使破除了官方垄断，甚至是取消了官方慈善机构，民间慈善机构也难得到大发展。

　　其次，多年来官办慈善垄断的格局也决定了中国民间慈善力量还不够发达。清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜指出，与长期以来没有合法身份，没有募款资格和资金来源有关，纯民间的慈善机构问题也很多，发展也处于起步阶段。

　　“这并不是一个非此即彼的问题。”在李扁看来，官办慈善为主导用好了能够成就中国特色的慈善之路，而途径在于官办慈善机构的改革。

　　这与邓国胜的看法不谋而合。邓国胜认为，未来中国官办慈善机构的走向，去行政化是最根本的，但解散可能性不大。逐步切断与业务主管部门、政府部门的关系，提高自主化程度，实行人员自聘，活动自定，经费自筹。理清公募基金会跟政府部门的关系，政府最多只是监督，而不要过多干预内部的事务，特别是人员的任命。