预算法修订再遭延后 地方自主发债遇阻

　　本报记者 杨仕省 北京报道

　　财政部连续3年代理发行地方债，至今依旧。

　　在8月26日结束的十一届全国人大常委会第二十二次会议上，此前有消息称此次会议必审的《中华人民共和国预算法》(下称《预算法》)修订草案，却不见踪影。这就意味着，现行《预算法》有关“地方政府不得自主发债”的规定还将延续。

　　与此同时，地方债务的监管力度也与日俱增。据悉，发改委近日下发通知要求加重对国企重组的债务监管，其重组最后还得获得发改委的特批，而财政部代理地方发债“对其资金运用、监管和偿还等均有明确的规定”。

　　“地方自主发债还将处于‘无法可依’的状态中。”多位专家告诉《华夏时报》记者，即便很多地方政府以保障房名义疾呼自主发债，但至今也没有一家获得“特赦”。

　　再遭延后

　　“一推就是5年。”言及《预算法》有关地方发债条款的修改，一位接受采访的专家这样叹息道。

　　十一届全国人大常委会第二十二次会议上，委员长建议的审议内容包括多个法律修订草案，然而唯独不包括《预算法》修订草案，只是提及关于今年以来预算执行情况的报告。按照现行《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　据悉，全国人大、财政部等于2010年初完成了一份《预算法》修订草案，原计划在8月提交人大初审，经过10月、12月两次常委会的审议后，于今年3月全国人代会上表决通过。然而，因部分问题存在分歧，计划变更为今年4月进行初审，但此次人代会《预算法》修订再次落空。

　　现行《预算法》于1995年1月1日起正式施行，其修改则启动于2004年，属于十届人大任内“审议且必须完成”的法律项目，计划于2006年10月提交人大审议，但因种种事由没能提交审议。直到2009年6月财政部多个司局再次参加《预算法》修改工作，起草小组成员还包括发改委、审计署、税务总局、海关总署等单位。

　　在此期间，《预算法》修订是否涉及地方政府发债问题，一直备受关注。尤其是为应对2009年的国际金融危机，根据《预算法》特别条款规定，国务院决定“允许地方政府发行债券，但由财政部代理发行”。

　　随后的2009年－2011年间，全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿，直到2011年初，财政部开始研究考虑“地方自行发债”。“这需要对《预算法》关于地方发债问题的规定进行修改，否则无门。”

　　因此，呼吁赋予地方政府发债权的声音从未断绝过。“尤其是一些地方借保障房的名义，希望大发其债。”某地一副市长向《华夏时报》记者直言，随着信贷紧缩和地方融资平台清理，发债便成为地方摆脱融资困境的最好途径。

　　多方监管

　　本报多方采访获悉，各方正在加大对地方债的监管力度。

　　“地方债问题已经比较严重，需要严格控制地方政府的发债规模。”经济学教授许小年(微博)近日在一论坛上如是提醒。

　　审计署的数据显示，截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府性债务余额超过十万亿元，相当于同期全国GDP的约27%。

　　为缓解外界对地方债可能违约的担忧，对“发债”有管理之责的发改委专门发文要求加强对地方债的监管。

　　记者采访的情况是，发改委已于7月21日向地方发改委下发文件，要求发债企业在债券存续期内进行资产重组，其方案必须经债券持有人和发改委同意。

　　“这是针对地方债发生问题的几个事件提出来的。”第一创业证券研究所副所长王皓宇(微博)称，这包括云南城投的资产划转事件，也包括曝光的“2009哈城投债”、“2010广州建投债”、“2010华靖债”等。去年国务院下发文件规定，“城投债重启后不能再以财政作为担保。”于是各地不约而同地想起了“资产重组”这一招。

　　“我们肯定是有监管的。”一位发改委系统的官员向本报记者说道，此次发改委对地方债的监管将起到“敲山震虎”的作用。

　　此外，财政部也于7月25日的全国财政厅(局)长座谈会上提出，下半年，要建立完善地方政府性债务管理信息系统，对地方债务实施全口径管理和动态监控。一个月之后的8月25日，财政部部长谢旭人向全国人大报告今年以来预算执行情况时表示，中国将严格控制地方政府债务规模，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

　　试点遇阻

　　此前有报道称，中国推进地方政府自行发债的试点，已原则获得国务院准许。一位来自地方的官员只是向记者一声叹息，不愿就此发表观点。

　　据悉，地方自主发债早在年初便首发确定上海、广东两地试点，但其发行时间表截至记者完稿时仍未确定。

　　今年初，经国务院批准和财政部核定，上海2011年地方政府债券规模为71亿元，广东省为69亿元。上海、广东两地的人大常委会已分别于6月初、7月末审议通过了2011年本级预算调整方案。

　　上海市向财政部申请发债额度的同时，向财政部申请2011年自行发债的试点。据悉，对地方政府自行发债试点的申请，财政部需上报国务院批准，和代理发行一样，也要经地方人大审查批准。

　　今年6月，在上海市人大常委会审查批准上海市2011年的发债规模后，上海市财政局局长蒋卓庆表示，上海市财政部门将结合有关项目建设进度，完成自行发债。

　　广东省财政厅厅长曾志权称，广东省2011年有69亿元的地方政府债资金。“广东除了准备省级政府自行发债外，还选择部分市县级政府设计发行市政债的方案。”

　　截至8月22日，财政部已代理发行五期2011年度地方政府债券，涉及22个省份和2个计划单列市。至此，上海、广东今年的地方政府债仍未面市。

　　记者随后采访的情况还表明，对于地方政府债的问题，各部门仍存争议。简单来说，对于发债主体，财政部倾向于由省级政府发行，发改委倾向由市县级政府发行；对于债券发行和管理的主导部门，财政部主张政府债，发改委则坚持市政债和公司发债。

　　“正是部委间这种争议还存在，《预算法》的修改难以达成一致，无缘上人代会审议。”上述接受采访的专家说。