求解水利投资

　　财新《新世纪》记者 霍侃 见习记者 李雨谦 邢昀 | 文

　　“4万亿” 被社会各界和资本市场寄予厚望的水利投资，能够多大程度改变中国水利建设严重滞后的现状？

　　水利投资在资本市场中成为被爆炒的概念，在现实中的处境却相当尴尬。

　　中国的水利建设多年踌躇不前，的确有加快投资的迫切需要，今年7月底水资源大省湖南逾半干旱成灾即是明证。《湖南省加快水利改革试点工作方案》已进入专家审查阶段。作为全国惟一的水利改革发展综合试点省，湖南计划未来五年到十年水利投资达到3000亿元。

　　水利投资加速，湖南并非孤例。年初的中央“一号文件”提出，今后十年，力争全社会水利年平均投入比2010年高出1倍，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。由于2010年水利投资约2000亿元，据此初步估算，未来十年水利投资将达到4万亿元。

　　问题在于，钱从何来？

　　对于如何建立水利投入稳定增长机制，水利部提出了财政投资主导、金融信贷支持、社会资本补充的三大来源。尽管如此，国家发改委农经司水利处负责人并不十分乐观。他在接受财新《新世纪》采访时坦言，“水利建设资金量需求很大，同时也得考虑到效益问题，(筹集资金)不会很轻易。”

　　“一号文件”出台后，拓宽水利建设资金来源的具体措施相继推出。2011年1月发布的新版《水利建设基金筹集和使用管理办法》，将该基金筹集年限延长至2020年末；从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的具体办法，终于在7月落定；水利部也与国家开发银行等金融机构签署了支持水利投资的框架协议。

　　然而，“一号文件”并未对各资金来源渠道可以实现的投资规模进行具体测算，新增资金来源虚实几何，能否满足未来十年年均水利投资翻番的需求，尚待考量。

　　水利部发展研究中心的初步估算显示，考虑各项资金来源未来十年的合理增速，中央和地方水利建设投资资金供给仍存在一定缺口，特别是“十二五”期间投资缺口不小。

　　巨大资金缺口

　　中国水利建设投资欠账由来已久。从水利建设投资占全社会固定资产投资的比重看，“五五计划”后期是转折点，占比由5%以上降至“六五计划”初期的1%，此后30年一直在1%左右徘徊，到“十一五”末降至0.72%。

　　水利财政支出占国家财政支出的比重，也经历了相似的轨迹：“五五”后期为明显的下降拐点，“八五”后期短暂反弹，此后持续下降，到“十一五”末降至1%。

　　水利部发展研究中心发展战略研究处处长张旺接受财新《新世纪》记者采访时说，建国初期经历了水利建设高潮，改革开放后逐渐放慢，一直在吃老本，很多水利设施老化失修。

　　未来十年4万亿元的水利投资规模由何而来？张旺介绍，根据国务院、发改委批准的一系列的规划测算，包括“十二五”水利规划，以及防洪、中小河流治理等专项规划，考虑需要干且已经进入规划的事情，以及需要干但规划尚未出台的项目，大致估算需要4万亿元投资，“当然这些规划会有交叉重合”。

　　“一号文件”提出的未来十年水利建设重点领域，包括农田水利、中小河流治理和病险水库加固、防汛抗旱、农村饮水工程等薄弱环节，以及大江大河治理、水资源配置、水土保持等基础设施建设。

　　据水利部发展研究中心测算，未来十年累计4万亿元的投资中，资金需求量最大的是病险水库加固和江河治理等防洪工程，共需投资约1.64万亿元；其次为包括农田水利、农村饮水安全和新增千亿斤粮食生产等农村水利工程，累计需投资1.28万亿元；此外，水源工程、水土保持和生态建设分别需要8000亿元和4500亿元。

　　张旺告诉财新《新世纪》记者，按照每年投资4000亿元的规模算，每年缺口大致400亿-500亿元，“缺口还是比较大的。”

　　安徽省多年深受洪涝灾害之苦。“十二五”期间，安徽水利规划总投资1124亿元，是“十一五”期间的2.5倍。安徽省水利厅财务处处长黄松旭撰文估算，若参照“十一五”期间的投资来源结构，“十二五”需要各级财政安排资金820亿元，需要社会资本和金融信贷投入304亿元。与现有投入力度相比，存在巨大资金缺口。“财政资金和社会资金都有缺口。”黄松旭告诉财新《新世纪》记者。

　　过去十年的水利投资中，中央投资占比大致为40%-50%，视地域和各地财力不同有所差异。安徽水利厅(规划计划处)一位官员接受财新《新世纪》记者采访时说，安徽蚌埠地区，中央投资力度在30%左右，安徽中部大部分地区是中央投资60%，而部分享受西部县政策的地方，可以拿到80%的中央资金。

　　一位接近水利部的人士介绍，从目前情况看，2011年水利投资实现比去年高出1倍“难度比较大”。今年通过发改委中央预算内投资下发的水利基建固定资产投资预计约700亿元，与去年规模相当，并没有大幅增长，加上200多亿元的财政专项投入，合计不到1000亿元。“应该说中央财力能有保证，主要是地方难度大，大部分中西部地区收入都不是很好。”

　　地方各级财政的财力也有差异。上述安徽水利厅(规划计划处)官员认为，省级财政基本上可以保证配套资金，县乡的财政压力更大。

　　中央投资增加几何

　　水利项目的战略性和公益性，决定了水利投资应由政府主导。《2009年全国水利发展统计公报》显示，2009年全社会共落实水利固定资产投资计划1702.7亿元，政府投资占比达85%，其中，中央政府投资657.1亿元，占总投资额的39%；地方政府投资785.4亿元，占46%。

　　未来十年，来自各级财政渠道的水利投资有多大增长空间？

　　中央财政预算内投资，包括水利固定资产投资和财政专项投入两部分。水利部发展研究中心算了这样一笔账：预计“十二五”时期中央预算内基建投资总盘子约2万亿元，年均4000亿元，“十三五”时期中央预算内基建投资约2.5万亿-3万亿元，年均5000亿-6000亿元。而2010年以前，水利固定资产投资占中央预算内基本建设投资总额的比重在18%-20%之间。按照20%的比例测算，“十二五”期间中央水利固定资产投资规模4000亿元，年均800亿元；“十三五”时期则为5000亿元-6000亿元，年均1000亿元-1200亿元。

　　包括小型病险水库、中小河流治理、小型农田水利在内的财政专项资金，2009年为153.4亿元。水利部发展研究中心发展战略研究处博士王海锋预计，未来五年，可落实财政专项资金1000亿-2000亿元，“十三五”期间可落实1500亿-2500亿元。

　　中央级水利建设基金，也是中央水利投资的来源之一。2010年中央水利建设基金收入为29亿元。2011年政府性基金预算显示，今年中央水利建设基金收入将达到38.5亿元。主要是因为，根据今年1月发布的新版《水利建设基金筹集和使用管理办法》，基金来源之一的车辆购置费附加费改为车辆购置税，提取基数增加。

　　但张旺认为，中央水利建设基金的规模太小，远远不能满足需求，今后还需要进一步完善水利建设基金政策。

　　此外，中央水利投资还包括国家重大水利工程建设基金和南水北调工程基金。

　　国家重大水利工程建设基金，从各省扣除国家扶贫开发重点县农业排灌用电后的全部销售电量中提取，14个南水北调和三峡工程直接受益省份的重大水利工程建设基金，全额上缴中央国库；16个非直接受益省份全额上缴省级国库。

　　王海锋预计，按照“十二五”期间用电量年均增长4%、“十三五”期间年均增长3%测算，“十二五”期间重大水利工程建设基金中央账户可征收1429亿元，地方账户可征收404亿元；“十三五”时期中央账户可征收1980亿元，地方账户可征收559亿元。

　　南水北调工程基金从2005年开始在受水区北京、天津、河北、江苏、山东、河南六省市开始征收。王海锋估算，未来五年南水北调工程基金每年征收30亿元，“十二五”时期中央合计征收150亿元。

　　上述几项中央投资来源加总，并不能满足“十二五”期间1.08万亿元、“十三五”期间1.15万亿元的中央投资需求。

　　王海锋建议，提高中央水利投资占财政支出的比例，“应提高到25%以上”；水利财政专项投资规模，也应随着财政预算内投资的增加稳定增长。

　　从地方水利投资实际需求看，也需要中央加大投入。陕西省提出“十二五”期间水利投资，从“十一五”的300亿元增加至1040亿元的目标。

　　陕西省水利厅副厅长田万全接受财新《新世纪》记者采访时说，据此安排，年均需投资208.1亿元，其中，财政投入150多亿元。按照水利投资今后十年翻一番的目标，中央对陕西水利的年均投资应该超过70亿元。2010年中央给陕西的水利投资46亿元，今年预计50亿-55亿元。

　　但是，考虑到“十二五”期间建3500万套保障性住房的硬任务，2012年末教育经费占GDP比重达到4%的目标，以及2009年至2011年末8500亿元的医疗体制改革投资中，中央需投入3318亿元的现状，水利建设能在中央投资中分得多大蛋糕？

　　地方拓渠道如何落实

　　刚刚结束四个省份农田水利调研的中国社科院农村发展研究所研究员于法稳，在接受财新《新世纪》记者采访时表示，以往中央财政资金的层层转拨导致资金落实不到位、地方政府配套资金缺失，成为水利投资的瓶颈，“当前，尽管中央出台了一些文件，但是我所忧虑的依然是资金落实问题。”

　　根据水利发展统计公报，2009年地方财政水利预算内投资实际完成额为324亿元。王海锋预计，“十二五”时期地方水利预算内投资年均可落实500亿元；“十三五”时期年均600亿元。

　　仅靠地方预算内投资，显然不能满足中央资金的配套需求，较多承担实际建设任务的市县财政配套压力尤其大。安徽省合肥市肥西县一位基层水利工作人员告诉财新《新世纪》记者，地方财政资金紧张，配套资金常常无法落实，很多填补到工资发放中了，“为了使工程开工，常常在实际操作中虚增配套资金和投资支出。”

　　由于地方财政捉襟见肘，地方政府水利投资倾向于重工程、轻养护。安徽省水利厅财务处处长黄松旭说，从资金投向情况看，安排的非基建项目资金比例较小。

　　上述安徽省合肥市肥西县基层水利工作人员说，主要因为建设工程，中央和省级能拨下来的资金较多，而养护则需要基层政府自己出钱，由于经费不到位，大部分水利工程常常难以养护。

　　地方政府寻找水利投资新的源头活水迫在眉睫。从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，是新增渠道。水利部和财政部联合印发的《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》已经从7月1日起生效。但由于细则出台不久，加之各地土地出让成本不一，因此按固定比例提取的土地出让收益目前无法做出估算，各省正在进行相关核算。

　　甘肃省水利厅规划处负责人在接受财新《新世纪》记者采访时表示，土地出让收益的提取工作正在由财政厅牵头，会同建设厅、水利厅、发改委共同研究，“目前资金还没有到位”。

　　此前，各方人士对土地出让收益向水利投资输血寄予厚望。今年1月，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文预计，每年土地出让收益的10%能提取约700亿元。

　　然而，水利部发展研究中心的张旺对此并不乐观，“由于房地产调控政策，今年土地出让收益提取10%如果能有500亿-600亿元，就很不错了，这是很乐观的估计。”

　　此外，土地出让收益是土地出让收入扣除当年征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出后的规模。张旺担心，实际操作中，成本扣除是否合理，到底能留多少，尚存疑虑。

　　于法稳也认为，没有第三方测算和监督机构，土地出让成本很难得知，这个过程可能导致水利建设资金大打折扣。

　　此外，提取土地出让收益用于农田水利建设，还面临资金供求的区域性错配，即东部土地出让收益高，提取的资金充足甚至有剩余，而中西部则远远不够。

　　针对土地出让收益和农田水利建设资金需求不匹配的区域性矛盾，7月27日，财政部发布《关于全面贯彻落实中央水利工作会议精神的意见》指出，各地要抓紧做好省内统筹工作，同时，财政部正在制定中央统筹部分资金用于农田水利建设的具体办法。

　　王海锋博士建议，中央应从各地土地出让收益农田水利建设专项资金中，按照30%的比例计提，统筹用于全国水利投资。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田也赞同，在中央层面上协调和分配农田水利建设专项资金。他认为，将土地出让收益的10%用于农田水利建设，事实上还是将投入责任归于地方政府，而地方政府往往更看重本地经济增长和投资回报率，并没有中央政府保护整个国家粮食安全的强烈动机。

　　地方政府水利投资另一个可能的增量，来自水利建设基金。今年1月财政部发布的新版《水利建设基金筹集和使用管理办法》拓宽了资金来源，允许地方政府按规定向企事业单位和个体经营者征收的水利建设基金，并可以从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中足额安排资金，划入水利建设基金，具体征收规模和方式由地方政府规定。

　　6月10日至6月24日，水利部规划司让各省市区报送水利建设基金和重大水利基金政策落实情况，包括实施细则是否制定、如何实际拓宽征收渠道等。

　　今年8月初，水利部规划司一位官员接受财新《新世纪》记者采访时说，“到现在也没报全，有的地方不落实我们也没办法，也很着急，估计到年底大部分省市会落实”，明年初才能知道2011年按照新办法能提取多少钱。

　　截至目前，只有山东、甘肃等少数省份出台了地方水利建设基金管理办法。

　　6月17日发布的《山东省地方水利建设基金筹集和使用管理办法》显示，其新增资金来源包括，对本省行政区域内缴纳增值税、营业税、消费税(下称“三税”)的企事业单位和个体经营者，按照“三税”实际缴纳额的1%征收；从中央对地方成品油价格和税费改革返还和转移支付资金中提取3%。

　　“缺乏利益吸引力”

　　仅仅依赖财政资金，显然无法满足未来十年年均水利投资比2010年翻一番的需求。因此，“一号文件”提出，要加强对水利建设的金融支持，引导金融机构增加水利信贷资金，并增加社会资金投入。

　　汇总近十年水利发展统计公报可以发现，社会资本和金融信贷资金在水利投入中所占比重较低。2000年至2009年，全社会水利固定资产投资中，银行贷款占比为6%-11%。2009年，银行贷款占比达到11%，企业和私人投资、利用外资以及其他投资合计占比仅为4%。

　　田万全告诉财新《新世纪》记者，希望“十二五”期间利用信贷资金207亿元，占水利建设总投资的20%，社会民间投资79亿元，占总投资的8%。

　　上述接近水利部的人士介绍，水利部已经与中国农业发展银行、国家开发银行、农行、农信社、邮储银行谈过，希望加大信贷投入规模，已经或打算签署战略合作框架，但最终到底能用多少贷款，还得综合考虑贷款期限、利率、规模、贴息、使用结构和方向、还款机制等，测算贷款规模。

　　目前水利部已经与国家开发银行签订《开发性金融支持水利发展合作协议》；与中国农业发展银行协商明确未来10年提供一揽子4000亿元意向性信用额度支持水利建设；与中国农业银行签订协议，未来十年内提供一揽子5000亿元意向性信用额度支持水利建设。

　　但是，对于已经上市的大型国有商业银行，贷款投放不可能不考虑公益性水利项目的盈利能力。

　　一位中国农业银行人士告诉财新《新世纪》记者，商业银行提供的水利项目贷款主要有两类，一类是小型水电站项目，一类是大江大河治理中的财政性资金垫支贷款，即在地方财政当年预算不能满足较大项目资金需求的情况下，以未来几年财政预算收入为支持，向商业银行贷款。

　　湖北省采取了第二种银行信贷模式。“银行贷款代垫财政的投资模式。因为中央下达的任务比较有压力，而地方财政又比较穷，所以现在只能采取这样的办法，地方配套资金在短时期内还是有难度的。”湖北省水利厅财务处负责人对财新《新世纪》记者说。

　　由于水利投资的公益性，相当大比例的水利项目贷款受财政贴息规模的影响。

　　上述接近水利部人士介绍，从往年规律看，贷款贴息基本是1∶33的放大比例，每年几十亿元的财政贴息中，可以用于水利项目的约6亿元，由此可带动约200亿元的贷款，“如果不增加财政贴息，这样的规模很小。”

　　贴息贷款仍然是公共财政撬动资金的办法。张旺建议，建立社会资金投入水利的良性机制，通过融资平台为准公益和经营性的水利项目融资，同时兼顾财政无力做但又必须做的项目。

　　现在全国用于水利建设的省级融资平台有20余家，今年还有多个省份提出拟组建省级水利融资平台。

　　近几年，重庆水利投资(集团)有限公司等较为成熟的水利融资平台，已经通过发行企业债募集社会资金，投向水利项目。但是已经发债的水利融资平台，其主营业务以城市供水、水电站工程、污水处理、城市河流基础设施改造为主。一位评级机构人士告诉财新《新世纪》记者，农田水利、农村饮水工程、防洪抗旱、病险水库加固等水利建设的薄弱环节，公益性更强，并不容易通过发债募集社会资金。

　　江西省财政厅农业处一位人士告诉财新《新世纪》记者，民间资本较多进入高盈利的项目，如水电、城市供水、部分常规水资源利用项目等。

　　对于水利项目能否吸引社会资金，国家发改委投资研究所战略室副主任王元京有些担心，虽然水利建设的筹资渠道很多，难度却非常大，因为一是其资金量需求大；二是水利工程牵涉多种行业、地域、部门，协调复杂；三是水利设施多数都属公益性质，对于社会资金没有利益的吸引力。“一定程度上，水利建设资金的筹措难度甚至要高于保障房建设。”

　　财新《新世纪》记者王长勇、实习记者杨白冰对此文亦有贡献