环渤海地区大规模填海造地破土地指标瓶颈

　　填海成为地方批地快车道，在以山东为代表的环渤海地区，大规模的填海造地方兴未艾，渤海淤死的速度正在加快

　　本刊记者 朱以师 | 文

　　400多辆满载土石方的墨绿色载重卡车，一辆接一辆地沿着专用公路从十公里外的山区料场驶向海边，将石料填入海中。这些卡车没挂车牌，只有编号，每台车配备两三名司机，人休车不休，来回往返，昼夜不息。

　　这是山东龙口，按照当地官员的说法，这里填海的土方量堪与三峡截流相当。在这个烟台市的县级市，正在兴建中国最大的离岸人工岛群。三年之后，一块面积超过35平方公里的陆地将从龙口湾浮出海面。

　　龙口只是缩影，山东半岛乃至整个渤海、黄海沿岸的填海造地运动正在大规模展开。从东营、滨州、潍坊到烟台、威海、青岛、日照，无一例外制订了宏伟的规划，有的建设正如火如荼。

　　拥有3345公里海岸、占全国海岸线六分之一的山东，是2010年启动的三个全国海洋经济发展试点省份之一，目前正在加快推进山东半岛蓝色经济圈的建设。向海洋要资源，大力发展海洋经济，成为山东省乃至整个沿海区域经济增长的新动力。

　　其中打头阵的，是“向海洋要土地”。随着宏观调控下土地指标收紧，填海造地高达数十倍的收益催生出了地方政府极大的填海造地热情。由于填海造地不涉及拆迁补偿，不易引发矛盾，填海成本亦远低于招标土地，且审批程序便捷，只需海洋局和环保局点头即可，政治风险也小得多，因此备受地方政府、开发商青睐。

　　在多方利益强驱之下，填海造地对远期生态的影响很难成为主要考量，基本让位于经济的发展需要。在这场规模宏大的造地运动中，收益显而易见，但后果和代价也许要很多年后才能看到。

　　向海洋要土地

　　从地图上看，从龙口湾北部凸起的屺坶岛向南，其海岸线呈耳廓状，规划中的离岸人工岛群大约位于“耳垂”处，北起龙口港主航道南约2公里处，南至龙口招远海域分界线，东起现有海岸线向西填海造岛。

　　2010年春天，龙口市政府及当地民营企业南山集团开始征收用于建造人工岛群的养殖海域，并于当年10月正式拉开了填海工程。

　　人工岛的建造方法，是将龙口境内的一座荒山填到海里去。据当地国土部门测算，荒山可提供土石方约5.4亿立方米，足够满足人工岛群建设约3亿立方米的土石需求量。这个造岛计划总投资约100亿元。财新《新世纪》记者于8月中旬来到龙口海岱镇，从这里的采石料场通往填海工程现场的路口戒备森严，除了工程车辆，外人很难进入。

　　龙口市政府、蓝色经济办公室、国土局、海洋与渔业局等相关部门都拒绝了财新《新世纪》记者的采访，不愿透露目前的填海进度、投资额和未来土地的建设规划。龙口市委宣传部一位工作人员称，“对于填海，上级领导要求建设期间不宣传。”负责人工岛项目建设的南山集团也不愿透露投资、规划的细节。

　　从公开信息看，龙口的填海计划规模为80平方公里，分三期：一期填海约35平方公里，位于龙口港主航道以南海域，采用人工岛式填海造地，重点发展临港高端制造业和高附加值关联产业；二期填海15平方公里，扩大龙口港规模，形成大型深水综合性现代化码头；三期填海30平方公里，位于屺坶岛以北海域，采用人工岛式填海造地，重点发展能源化工及相关物流业。

　　现在获得批复并已开始建设的是一期工程。2010年5月5日，龙口人工岛群工程区域用海规划获得国家海洋局批复，批准用海面积44.29平方公里，其中填海面积35.23平方公里，是国内批准建设的最大海上人工岛群，包括六个离岸人工岛和一个突堤式人工岛。

　　龙口预计在2014年完成人工岛群围填海工程，在2020年打造为投资1000亿元、产值3000亿元的现代化海洋产业基地，同时将成为一个能容纳10万人就业、30万人居住的海上新城。龙口市去年的GDP为680亿元，这意味着未来人工岛群的产值相当于再造四个龙口市。

　　和龙口同属烟台地区的海阳、招远、蓬莱、莱阳、牟平等地也都有类似的集中用海、填海造地计划。

　　毗邻烟台的威海市，其下辖县级市文登也向国家海洋局上报了集中用海方案，填海面积近30平方公里，规划至2020年。文登市海岸线长156公里，近几年在沿海区域着力打造“南海新区”。新区位于小观镇，2007年开始建设，规划160平方公里，其中建设用地90平方公里，计划建成五大产业基地，规划近期人口规模达10万人，远期30万人，将建设成为文登的副中心城市。

　　整个山东沿海，特别是渤海区域，已经规划了多个集中集约用海项目。2011年1月5日，《山东半岛蓝色经济区发展规划》获国务院正式批复。根据规划，山东半岛蓝色经济区包括九大核心区，即九个集中集约用海区域：丁字湾海上新城、潍坊海上新城、海州湾重化工业集聚区、前岛机械制造业集聚区、龙口湾海洋装备制造业集聚区、滨州海洋化工业集聚区、董家口海洋高新科技产业集聚区、莱州海洋新能源产业集聚区、东营石油产业集聚区。

　　初步测算，到2020年，九大核心区集中利用海陆总面积约1600平方公里，其中近岸陆地600平方公里，填海造地420平方公里，高涂利用180平方公里，相关联的开发式用海400平方公里，相当于在海上新造出一个陆域大县。

　　各地“胃口”超规划

　　何谓集中集约用海？山东省海洋与渔业厅原副厅长、海洋专家王诗成解释说，“就是填海造地、建设人工岛”。他透露，山东省规划的“九大十小”集中用海区域，将陆续报批实施。根据填海面积、涉海项目、投资规模、产业特色等因素，集中连片建设用海50平方公里以上，投资额1000亿元以上的区域，划为“大集中区 ”；集中连片建设用海5平方公里以上，投资额200亿元以上的区域，划为“小集中区 ”。

　　和蓝色区域经济规划一致，山东省“十二五”规划提出的填海造地规模也是420平方公里。但实际上，山东半岛沿海各地市的“胃口”远不止此。以文登为例，其张家埠新港规划面积即达46平方公里，预计填海延伸35至40公里，还计划在浅海区域打造一个总规划40平方公里的大型临港产业园。国家级海域使用论证评审专家、中国海洋大学教授吴建政曾向媒体透露，“文登南海新区第一次160平方公里的用海方案没有通过，山东省海洋与渔业厅预审会时压到了30平方公里，这还要通过论证，审批的时候可能还要缩。”

　　龙口市规划的80平方公里填海造地规模，获批的也仅是一期的35平方公里。另外，位于海阳、莱阳、即墨三市交界处的丁字湾，海湾面积约143平方公里，规划中的丁字湾海上新城也是山东九大集中用海区之一，核心区规划涉及海域面积60平方公里，未来也将填海建造人工岛群。周边三市更是依托丁字湾，各自做出了30至100平方公里不等的临湾新城规划。

　　正在报批的《潍坊滨海经济开发区总体规划》(2009-2030)显示，其滨海区域规划建设的规模达到了470平方公里。其中，以居住、旅游度假为主的滨海水城规模为150平方公里，以工业园为主的四大园区规模总计320平方公里。滨海水城即山东九大核心区中的潍坊海上新城，仅滨海生态旅游度假区规划的填海面积就达到25平方公里。

　　据财新《新世纪》记者不完全统计，“九大核心区”公开或上报的填海造地规划已超出山东省计划的420平方公里，如果再算上尚未披露的规划以及十个“小集中区”，山东半岛填海造地规模的数字将更为可观。

　　“这轮向海洋发展的热潮堪称空前，我个人感觉沿海各地迈的步子有些大。”中国海洋大学海洋发展研究院教授刘洪滨对财新《新世纪》记者说。

　　山东省海洋与渔业厅相关负责人则向财新《新世纪》记者透露，九大集中用海区域都将根据产业需要建设大小不一的人工岛，未来会形成九大人工岛群。据财新《新世纪》记者了解，除了龙口的人工岛群首个获批之外，蓬莱的人工岛项目也已通过山东省预审。

　　抢挖“沉睡的财富”

　　推动地方政府进行大手笔填海造地规划的，是对土地的迫切需求。“有土地才能有产业，包括制造业、房地产业，有产业发展才能有经济发展。”山东三维华德投资控股有限公司董事长冯义厚非常看好因填海而增加大量土地储备的沿海城市。

　　龙口被称为“山东第一县”，工业发达，但建设用地紧缺。有关政府报告显示，2009年以来龙口有44个逾亿元的投资项目待批，但全市建设用地指标2010年尚不足500公顷，港口周围几乎无地可供。由于土地紧张，一些企业不得不放慢投资进度，或转往外地。

　　而这个面积为35平方公里的人工岛群一旦完成，将一次性为龙口增加5万多亩可使用土地，相当于2010年龙口市建设用地指标的7倍。填海形成的土地，可根据产业规划，按用多少转多少的方式转化为用地指标，且不占用城市发展总体规划建设用地指标。

　　用人工岛解决建设用地还有其他诸多好处。“首先不占用耕地，不会触及国家的18亿亩耕地红线；其次，不存在城市建设中经常遇到的拆迁、征地难题；最后，人工岛的填海成本也相对低廉。”山东省海洋与渔业厅海域管理处工作人员告诉财新《新世纪》记者。

　　据测算，龙口湾人工岛群的填海成本大概为20万元/亩。而今年8月公示的一份土地挂牌文件显示，目前龙口市居住商业用地的起始底价约为77万元/亩。

　　“人工岛建成后，其土地价格很可能蹿升到上百万元一亩。”一位烟台地产圈人士告诉财新《新世纪》记者，人工岛群上除了产业，还要发展高尔夫等休闲度假区，这些概念能大幅拉抬土地价格。

　　文登市也大抵如此。文登市近年农用地转建设用地指标在四五百亩之间，难以满足建设需求。不过，在文登南海新区，有大量的荒滩和盐田，且根据相关政策，在2003年之前，荒滩和废弃盐田可以直接转为建设用地。文登市就利用这个政策转换存下了近12万亩的存量建设用地。“从盐碱荒草地、涝洼地中挖掘出了超过千亿的沉睡财富。”文登市委书记王亮曾对当地媒体如此形容。

　　在山东半岛填海造地的大热潮中，企业亦热情高涨。在龙口、文登等地，均有大型民营企业参与其中。2010年8月17日，龙口市正式将龙口湾人工岛群项目交由南山集团承建，用海权以每平方公里1亿元的价格直接转让给南山集团，后续投入包括填造、规划、开发、建设、招商和管理均由南山集团负责。

　　南山集团是龙口的龙头企业，资产超过300亿元，涉及铝业、房地产、金融等多个产业。按照当地人的说法，南山集团已经“吃下”半个龙口市。除了被称做“西海岸人工岛”的龙口人工岛群项目，海岸线长20公里的龙口东海黄金海岸、龙口南山旅游景区等核心区域，均被南山集团拿下进行整体开发。

　　南山集团惯常的开发模式是，在核心区域自己做房地产开发，其他区域则以“联合开发”的名义，将土地出让给其他开发商，类似于政府卖地。

　　在进行“西海岸人工岛”填造的同时，南山集团还见缝插针地填了龙口东海岸的一个小人工岛。填海工程项目部车辆调度室的工作人员告诉财新《新世纪》记者，400余辆工程车中有“第二车队”是从料场开往东海岸，距离约20多公里，工期三个月，将填出一座小人工岛用于开发。但是，关于龙口东海岸的填海造地，财新《新世纪》记者并未查到任何报批及公示文件。龙口市海洋与渔业局、南山集团等方面则拒绝就此回应。

　　文登的南海新区也是由几个“巨无霸”房地产项目开发带动，规模上万亩。其中，最大的“地主”是河北民企卓达集团。2006年，卓达集团与中国机械工业联合会签署合资建设中国先进技术装备业园区的协议，前者负责找地，后者负责招商。

　　2008年，卓达集团以装备业园区落地文登为筹码，拿到了毗邻的3.2万亩香水海旅游居住板块项目。并且，出于整体开发的考虑，文登市张家埠港口的扩建及配套设施的建设项目，也被卓达纳入囊中。这几个项目的总投资保守估计要2000亿元。开发模式上，也采用了房地产项目惯有的“滚动开发”。目前，香水海项目的销售已进入三期。

　　批地快车道

　　由于填海形成的土地属于“未定性新增土地”，不需要占用农用地转建设用地指标，游离于宏观调控的“地根”范畴之外，填海造地成为地方政府突破土地指标瓶颈的快车道。

　　在行政管理上，以海岸线为界，海岸线以上部分属于国土局管理范畴，海岸线以下部分则属海洋局管理，而市级政府可以根据实际情况划定海岸线。也就是说，在围海或填海造地之后，政府将海岸线向海洋推进划定，即可获得大规模的未利用土地。

　　潍坊市国土局土地利用科的工作人员告诉财新《新世纪》记者，由于不涉及耕地保护，被划定为未利用的土地，每年转化为建设用地的指标会宽松、容易很多。而后，规划科将会根据产业布局，规划土地的具体用途。

　　由此，近几年沿海各地填海造地规模急速膨胀。据国家海洋局海域使用管理公报显示，2004年之后的围海造地占总体海域使用面积比重从2002年的不到1%一下子上升到5%，超过1万公顷。其中，港口用海、临海工业用海和旅游基础设施用海比重从2002年之前的不到6%上升到近50%。

　　特别在2008年之后，各种填海造地项目更是密集涌出。2007年至2009年，仅国家海洋局查实的各地违规填海面积就高达140平方公里。目前围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%-4%，占沿海省区市每年新增建设用地面积的13%-15%。

　　尤其是渤海湾，平均水深仅18米，更易于填海造地。公开资料显示，1996年至2007年，渤海填海造地面积551平方公里，沿海滩涂湿地面积减少718平方公里，环渤海海岸线总长度也缩短了260公里。而近年来渤海湾的填海造地规划更胜以往，仅唐山曹妃甸工业区规划用海面积就达310平方公里，其中填海造地面积240平方公里。辽宁省沿海六市的填海造地规划更是高达1000平方公里，而辽宁省2011年度的省级指标不过30平方公里左右。

　　为控制各地填海造地规模，国土资源部、国家海洋局2010年末联合下发了《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》，明确从2011年起国土资源部在下达土地利用年度计划时，将建设用围填海计划也同时下达。

　　同时，依据《海域管理法》，超过50公顷(0.5平方公里)的填海项目，必须上报国家海洋局和国家发改委审批；50公顷以下的项目，则由省级审批。山东省海洋系统人士告诉财新《新世纪》记者，从程序上说，填海造地必须要先有项目，再由所属区县逐级上报，然后申请用海的环评公示、审批等，手续齐全后方能开工建设，且填海造地这类改变海域自然属性的项目，需要缴纳一定的海域使用金。山东省的标准是青岛、烟台、威海、日照四市每公顷不低于15万元，潍坊、东营、滨州三市每公顷不低于4.5万元。填海项目通过竣工验收后，可用海域使用权证换取土地使用权证。

　　动辄以平方公里计的填海项目规划，如严格执行规定，都需上报至国家海洋局审批。为规避国家审批，很多地方围填海规划都“化整为零”，将一个填海项目分解为若干个不同名目的工程，分次在省级审批。

　　文登张家埠新港约填海2平方公里，本需上报国家海洋局，但其将引堤、码头、航道等分别单独立项，顺利地在省里拿到了审批手续。事实上，这些立项组合起来就是一个港口。

　　甚至有一些地方和企业还采取“先斩后奏”的方式，先填后报，以既成事实来补办相应手续。“一些违规项目被查处后，基本不可能再还原成海，只能罚款了事。但是，相对于填海获得的巨大收益，相关罚款微不足道。”上述海洋系统人士表示。

　　几乎所有填海项目都以产业园或港口工业区等名义规划上报，但实际上，填海之后都以配建形式进行大规模的商品房开发。山东半岛的九大核心区中，只有丁字湾海上新城和潍坊海上新城明确规划了房地产业，而事实上龙口、文登等以装备制造、临海化工、港口工业等名义进行填海的区域，无一例外都在着力开发商品房。甚至有观点指出，填海造地正在把海岸线变成“房岸线”。

　　填海造房可谓“一本万利”。以填海成本20万元/亩计算，折合地价仅300元/平方米，对比动辄单价上万的海景房，利润空间巨大。而且，针对企业填海造地后的土地出让金问题，至今没有明确标准。据2010年末发布的《关于加强围填海造地有关问题的通知》，属于公益性项目、符合划拨土地目录的，按划拨土地办手续；属于非公益性且依法可协议出让的项目，补交土地出让金差价；对经营性项目，由海洋局和国土局另行制定规定。

　　目前，各省操作标准不一，辽宁省可直接凭海域使用权证换国有土地使用权证，无需再交土地出让金。山东尚无明细规定。潍坊市国土局土地利用科工作人员对财新《新世纪》记者称，目前该市尚无先例可循，具体办法还在研究之中。他预计，由政府投资填海的项目，进入出让环节应与现在一致，需进行“招拍挂”并收取出让金；而由企业投资填海自用的项目，可能也是经过验收后直接换证，无需再缴纳出让金。

　　正在淤死的渤海湾

　　大规模的围填海工程导致人为改变海岸线位置，威胁着岸线和近海的生态平衡。但在各级政府以经济发展为主导的决策体系下，对生态环境损失的估算被排在后面。在财新《新世纪》记者到访的几个地方海洋与渔业局，相关工作人员谈得更多的是海域使用、滩涂利用的优惠政策，而非环境评审或生态保护。

　　例如文登，填海采取顺岸平推的方式，这是用最小的投资获取最大的土地，但其对滨海湿地、近海生态的破坏也是最彻底和致命的。

　　为避免类似争议，更多地方采取了人工岛式填海造地。但是，王诗成也指出，虽然离岸的人工岛群之间有水道，但目前也仅能从水流等方面论证对环境的影响，并不足以得出以后不会影响环境的结论。“像龙口湾是自然形成的，但人工岛群建成之后，这个湾就相对消失了。”王诗成说。

　　2007年，国家海洋局发布《关于加强海上人工岛建设用海管理的意见》称，为防止给海洋生态环境造成灾难性后果，中国今后将严格控制人工岛建设的数量和密度，“建设人工岛、尤其是连陆人工岛，会改变周边海域的水动力环境，从而导致海洋生物、海水交换和海底地形地貌发生改变。一定海域内建设过多过密的人工岛，甚至会对海洋生态环境造成灾难性后果”。

　　刘洪滨表示，现在很多项目都刚建成或在规划中，还难以引起人们的警觉。但填海的影响可能在几年或几十年之后会非常显著，如环境污染、泥沙淤积等。

　　还有人担忧环渤海城市填海造地集中发展临海重化工业，因为渤海本身是一个瓶颈式的半封闭内海，自身水体交换缓慢。现在从卫星图片上看，天津-曹妃甸、葫芦岛-营口、大连这三片近海海域，污染已非常严重。“如果山东也铆足了劲发展重化工，无节制地排污，那渤海离成为死海也为期不远了。”冯义厚如是说。

　　国家海洋局发布的中国海洋环境质量公报显示，截至2009年底，渤海湾生态监控区内丧失的海域面积超过300平方公里。围填海工程使莱州湾四分之三的岸线平直化，近岸生态功能受损。

　　多年的填海造地，让河北曹妃甸与山东东营之间的直线距离只剩下85公里，且还在不断接近。吴建政表示，虽然渤海湾的自然规律就是要淤死，但大规模的填海造地，正在加快渤海湾淤死的速度。