地方国资监管与运营新模式

　　文 / 赵 政

　　改革开放以来，为加强国有资产监管和运营，各地都进行了积极的探索，形成了以资本为纽带的国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)、资产经营一体化大型集团公司、投资企业三级管理模式，较好地解决了国家社会经济管理职能与国有资产所有者职能以及国有资产管理职能与国有资产经营职能的分离，从而建立起了权责明晰的国有资产监督管理和运营新模式，推动了国有经济与民营经济共同发展。

　　地方国有资产监管和运营新模式

　　国有资产是坚持和完善我国社会主义制度的重要物质基础。在国资委成立之前，我国国有资产管理和运营体制改革虽然取得了一些成就，但并没有取得实质性突破。问题主要表现为：一是国有资产委托代理关系不清，政府作为出资人的职能被肢解，国有资产多头管理，如：计委管立项，经贸委管企业日常运营，组织人事部门管国企高管任免等，管人、管事、管资产相互独立，国有资产监管组织结构在设计上存在严重的先天缺陷。二是政企不分，政府依然是以行政手段取代市场机制去指挥企业的日常运营，而该管的又没管好，相当一部分国有企业处于失控状态，对一些明星企业的领导人员监控几乎成了真空地带，由腐败、失职渎职、官僚主义等原因导致的乱投资、乱借款、乱担保问题突出，造成大量国有资产损失。这种状况随着国资委的建立并运行而逐年改观。

　　党的“十六大”以来，为实现“国资监管上水平，国企发展上新台阶”的目标，各地都积极进行了国有资产监管和运营方式的有效探索。总结上海、重庆等地的成功实践经验，“地方国资委——资产经营一体化集团公司——投资企业”的三级管理模式被证明是有效的国有资产监管与运营的新模式。

　　国有资产监管与运营新模式

　　我国国有企业资产属于全民，但公民不具备初始委托人资格，所以由国家代表公民行使资产所有权成为必要。国家作为政权组织，其目标函数不可能是单一的经济目标，所以国家直接经营企业不可能实施单一的经济行为，从而导致政企不分的情况屡屡发生，这就要求在国家与国有企业之间设置中间环节，用以隔离国家多重目标对企业行为模式的影响，从而解决国有企业中社会目标与经济目标的矛盾。

　　新模式的三个层次关系是以资本为纽带的纵向隶属关系，这种国有资产监管与运营新模式，在上层实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分开，在中层能够实现国有资产管理与国有资产经营职能的分开，在下层实现了国有资产终极所有权与法人财产权的分开。

　　“国资委——资产经营一体化集团公司——投资企业”的三级国有资产监管与运营模式，从治理结构来讲，由国资委履行国有资产出资人的职责，集团公司董事会按照出资人的战略意图和市场情况制定公司发展规划，集团公司经营班子执行董事会的规划决策，并对董事会负责。通过层层授权，并建立责任制度，能够解决国有资产责任者缺位的问题，实现在市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求。

　　新模式的优势与特点

　　新模式具有三大优势或特点。

　　实现国家社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分离

　　对于整个国家的社会经济进行宏观调控管理，属于国家的行政权力，其职能目标是追求社会效益的实现。而国有资产的所有者职能并非涉及全社会的所有资产，仅仅是针对国有资产的职能，其职能目标主要是追求经济效益的实现。将这两种不同性质、不同作用范围、不同目标的职能相互混淆，则是导致企业行为行政约束和政企不分的根本原因。而新模式首先将这两种职能相分离，分设不同的机构进行经营和管理，政府专司社会经济管理职能，而把国有资产所有者职能从行政职能中脱离出来，成立专门的国资委独立行使。

　　国资委作为对国有资产实施管理职能的组织，代表政府履行出资人职责，其与从前的行政主管部门相比其权责进行了明确的界定，他可以拥有如授权经营、稽查审计、监督、约束、仲裁以及协调等权利，但绝对不能干涉企业的日常经营。国资委管到什么层面，哪些该管，哪些该放，都必须以法规和政策进行制度化、规范化，保障监管行为的规范。

　　国资委与资产经营一体化集团公司之间不是行政隶属关系，而是出资者与企业法人之间的关系，是一种平等的民事主体关系。国资委集中于对其负责范围的国有资产经营者进行监督与管理，但仅从价值总量上考核下属资产经营公司的保值增值情况，而不能干涉企业具体事务，这从根本上改变了企业附属行政的状况。

　　国资委主要的工作目标集中在三个方面，一是推进国有经济的战略性结构调整，二是深化国有企业改革，三是履行出资人职责。具体以健全规章为切入点，建立和完善国有资产监管体制；以经营业绩考核为抓手，层层落实保值增值责任；以财务监督和风险控制为重点，强化出资人监管；以股份制改革和董事会建设为着力点，完善公司治理结构；以加强职代会建设为重点，推进职工民主管理。这样国有资产管理体制框架得以基本建立，出资人监管得到强化，国有企业活力和竞争力进一步增强。

　　实现国有资产管理职能与国有资产经营职能的分离

　　国资委通过建立完备的制度体系和监督执行体系来规范企业行为，实现国有资产管理职能；国有资产经营一体化集团公司则履行国有资产经营职能，从而解决过去国有资产管理职能和经营职能不分的弊端。首先，国有资产经营一体化集团公司是由国资委授权专门经营国有资产的赢利组织，它不是行政机构，而是以国有资产为营运对象的企业法人，它以法人资格对国有资产投资运营结果负责。其次，国有资产经营一体化集团公司承担国有资产保值增值具备可行性，它具备承担责任的必要条件：一是投资是市场行为，具有自主性，集团公司完全按照市场规律进行投资决策，能够优化资源配置，提高投资效率。二是资本具有可流动性。国有资产作为资本按照利益最大化原则进行投资入股，还可以通过股票上市或产权交易中心转让股权，向效益好的企业流动。集团公司可以通过兼并、重组、合资、整体出售、股份制改造、租赁等多种方式对下属投资企业实行规范化改制，对长期经营效益不佳的一般竞争性小企业实施产权出让，关闭没有实际经营的企业，进一步盘活国有资产存量。三是承担国家社会目标的投资具有补偿性，国有资产经营一体化集团公司承担社会目标的投资，则国家要对投资者以相应的政策补贴或政策优惠。

　　以具备条件的国有大企业为依托成立的大型企业集团，经营主业、发展方向和发展任务更明确，不仅有利于调整国有资产存量、优化资产结构，同时，通过重组整合，国有资产进一步向支柱产业和优势企业集中，行业集中度提高，国有企业的综合发展优势逐步显现。整合后的国有企业集团能更好地在区域产业结构的转型升级过程和企业实现科学性跨越发展中发挥带头作用，成为地方国民经济的主力军。

　　通过大力促进国有企业股权多元化发展，能够优化企业法人治理机制。针对部分国有企业产权归属单一，内部治理缺乏制衡和激励机制，导致无论实行内部监督、外部审计，或者独立董事制度，都难以根本解决国有企业效率和效益低下的问题，所以，国有企业产权改造一定要向混合所有制和投资主体多元化的方向发展，通过引进战略伙伴或转让部分股权等切合企业实际的方式，推动国有独资企业(公司)向投资主体多元化的公司制改革，实现投资主体的多元化，促进企业尽快建立起现代企业制度；同时，在多元化的产权主体下，在其他股东的约束和监督下，国有资产经营公司法人治理机构可以不断优化。20世纪70年代末撒切尔政府成功医治英国国有企业效率和效益低下的所谓“英国病”时，多元经济是其重要的法宝。

　　促进民营经济与国有经济共同发展

　　实践证明，新模式为国有企业激发了新的活力，形成了责任落实和压力传递相统一的工作机制，极大调动了企业负责人和职工的积极性，使国有经济得到了快速健康发展。同时，政府对过去由国有独资垄断的领域实行开放，积极支持非公企业入股和参与国企改革，从而也促进了民营经济的共同发展。

　　以西部内陆的重庆市为例。重庆实行国资委、国有控股集团公司和国企三层国有资产监管与运营新模式。自2002年开始，重庆陆续成立了“八大”国有建设性投资集团，把原来政府直接举债为主的投资方式，转变为由投资集团向社会融资为主体的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投融资体制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局，这八家投资集团的总投资占到了重庆基础设施总投资额的75%，成为重庆基础设施和城市建设的主力军。2002年，重庆市的经营性国有资产1 700亿元，到2010年末，国资委所属企业资产总额达到1.25万亿元，在总量大幅攀升的同时，资产结构分布、赢利能力等方面也更加合理。重庆国企在自身高速发展中，注重与民营经济的互动发展，积极支持非公企业入股和参与国企改革，推进国有企业投资主体的多元化，民营企业和国有企业共同发展，形成了“国民同进”的发展新格局。直辖时，重庆非公有经济占GDP约26%，到2010年非公有经济占GDP的比重已上升到60%。国有企业非公权益比重已达40%，有8 675个非公企业与国有企业形成产业链服务关系。

　　再以东部沿海的上海市为例。上海撤销行业主管局，成立国资委，将19个行业主管局或行政性公司改造为由政府授权经营的国有独资控股公司和集团公司，基本形成了 “两级管理、三个层次、三个体系” 国有资产监管与运营管理架构。两级管理指市、县区两级，三个层次指市国资管理委员会、40家国家独资控股公司和集团公司、1万余家控股持股企业，三个体系指管理监督和运营体系。该管理架构较好地解决了政企责权不清、国资多头管理、条块权力分割的问题，使国有资产在所有制结构、产业结构、行业结构和企业组织结构的调整方面有较大突破。2003年至2010年底，上海市地方国有资产总量从6 203亿元增长到14 000亿元，增幅为126%；全市GDP从2003年的6 250亿元增长到2010年的16 872.42亿元；非公经济增加值从2003年的1 727亿元增长到2010年的8 334亿元，占全市生产总值的比重由2003年的27%提高到2010年的49.4%。　　　

　　上海、重庆国有资产监管与经营的情况具有代表性。新模式在增强地方国有经济的影响力、控制力和带动力，使国有资产得到保值增值的同时，整体社会经济也得到良好的发展，地方经济竞争力大大提升。

　　完善新模式的配套改革

　　国有资产管理体制是经济体制的重要组成部分，受到经济体制的约束，因而新模式的进一步改革与完善必须与整个经济体制改革相配套、相衔接，需要与财税、金融、投资、社会保障、舆论体制等项改革配套进行。当前尤其要做好以下三方面的工作。

　　建立和强化约束机制

　　如何在国有资本的流动过程中避免国有资产的流失，保证国有资产的保值增值，这需要建立并强化企业的约束机制，以保证企业生产经营活动健康有序地发展。一般来说，有效的约束机制，应包括以下几方面：尽快形成和推广国有资产保值增值和效益考核指标，完成产权登记和规范产权交易行为，通过清产核资、土地估价、价值重估，摸清企业家底并为规范产权变更和交易行为打下基础；强化对企业经营者的全面科学考核、评价与监督指导。通过完善具有自我激励、自我约束机制的国有资产基层经营主体，使经营者收益同国有资产收益呈正相关，这可以促使经营层人员在追求利润的同时，按资产保值增值的总目标行事。

　　建立职业经理人制度

　　职业经理人的缺乏，一直是制约国有企业发展的瓶颈问题。国有企业的高管行政化倾向非常明显，习惯把自己看成是官或者想当官，干着商场，盯着官场，如此必然要错位，当然也难以成为职业经理人。而没有一支高水准的经理人队伍，现代企业就难以真正建立，这迫切需要建立职业化的经理人制度。

　　首先，要建立市场化的聘任制度。遵循市场原则，根据企业需要确定对职业经理人在素质和能力方面的要求，按照任职资格要求挑选职业经理人；根据职业经理人市场的供求状况、市场价值确定其薪酬，实行薪酬市场化；建立起完整的职业经理人进入和退出机制。

　　其次，建立科学化的激励和约束制度。一方面，建立科学、完善的业绩评价和激励制度。企业应当建立健全职业经理人经营业绩的科学考核制度，并将考核结果与职业经理人的去留、升迁以及报酬紧密挂钩，这种挂钩需要真正落实到行动上。另一方面，建立科学、严密的约束和监督机制。约束和监督机制应本着责任、风险、利益相一致的原则，确保职业经理人行为的规范化。

　　增加国有资产管理与经营的公开透明度

　　因为国有资产是全民所有，公众对其拥有无可争辩的知情权，理应置于全民的监督之下。这就必须增加对其管理与经营状况的公开性和透明度，实行阳光管理和阳光经营，尤其是当前公众反映突出的热重难点问题，更应该优先做到公开透明。这样，可以大大降低在国有资产管理和经营过程中的违规违法和暗箱操作行为，有效减少国企高管腐败和国有资产流失，提高国有企业管理与经营决策的科学性，化解公众的误解，增加公众的信任，推动以公有制为主体、多种经济成分共同发展的社会主义基本经济制度健康向前发展。

　　国有资产的监管与经营是一道世界性难题。“地方国资委——资产经营一体化集团公司——投资企业”的三级管理这一行之有效的国有资产监管与运营的新模式，为求解这一难题提供了有效的途径，我们应该在实践中不断总结和不断完善。