地方债务整体无恙 个案风险不可忽视

　　记者 黄丽珠

　　“考虑到我国正处在经济快速增长期，政府财力增长相应较快，政府还拥有较多可变现资产，相对于目前的负债规模，政府总体上具有较强的偿债能力。”日前国家发改委相关负责人接受媒体采访时表示。这也是近来我国地方债及城投债券风险备受关注以来，继审计署、央行、银监会之后我国官方的再一次表态。

　　按照审计署近期公布的审计结果，截至2010年底，中国省、市、县三级地方政府性债务余额10.7万亿元，相当于同期全国GDP的27%。但如果将铁路负债等计算在内，中国净债务率可能远超这一数据。然而随着各级政府对债务风险防控的加强，不少专家依然认为，我国出现政府性债务违约可能性不大，且今后仍存在一定的发展空间，但个别地区个别项目的风险隐患必须严控。

　　正确区分“地方政府性债务”和“地方政府债务”

　　现在较一致的观点认为，允许地方政府发债，是推动地方治理结构、地方财政改革、改善中央与地方关系等一揽子改革计划的动力。但目前各方对地方债的忧虑不断殃及地方债券。近期财政部代理招标的3年期与5年期地方政府债券，中标利率接近4%，远高于市场预期。

　　其实“地方政府性债务”和“地方政府债务”两者不划等号，前者包括后者，还包括与地方政府债务相关的债务，学界称之为政府或有债务，即为地方政府可能承担、也有可能不承担偿还责任的债务。

　　目前地方债只占政府性债务的62％，即政府负有无条件偿还责任的是6万多亿元，而这些债务偿还时间分散在不同的年度，这样年度偿还本息的压力就缩小了，所以整体看不会有大的风险。

　　在美日英等成熟市场经济体的地方政府负债中，债券融资比例均远高于银行贷款；而在中国主要还是依靠银行贷款。因而从目前情况看，地方政府融资平台发行的企业债券不超过5000亿元，相比于数万亿计的信贷余额，占比不超过5%。

　　因此，地方融资平台的债券融资无论从绝对规模还是相对规模看都不多。而且债券市场的发展能够有效减轻银行系统的压力，并解决地方政府在还贷过程中可能面临的“期限错配”问题。

　　地方债务总体风险可控 潜在风险却不可不防

　　目前我国经济实际增长率虽有所回落，但近年内仍将保持一定的发展速度，财政收入的增长也必将同步增加，地方政府负有的6万亿元偿还债务是可以承受的。

　　“整体看，地方债务风险处于可控状态，但局部、阶段性风险不容小觑，这主要体现在短期流动性风险较大、局部风险增大及短期内局部风险较为集中。也就是说主要是流动性风险，而非信用风险”。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松告诉记者。

　　2011年以来，作为地方债务的主要融资平台，个别城投公司信用风险恶化，出现不同程度的违约事件，这也是地方债务潜在风险的一个信号。尽管经过适当的协调，上述风险得以化解，但县一级的一些投融资平台的风险隐患依然明显存在。据审计署统计，有24.5%和17.2%的地方债务集中在今明两年到期，未来三年需要偿还的比例超过53%。由于一些债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，随着偿还高峰期的到来，部分地方政府的资金链将会面临流动性风险。

　　同时防范资不抵债的问题也迫在眉睫。审计署报告显示，目前有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，部分地区出现了逾期债务；另外报告还显示，西部地区债务占27%。乍一看并不太高，但如果与西部地区GDP所占比重和财政收入所占比重相比（2009年仅为18%左右），其债务的比重已经很高，因此风险度很高了。

　　因此，对地方负债实行全面整顿清理很及时。主要是应对全国总体负债水平测算出合理规模，设立安全边际。而对于中西部欠发达地区发展经济和社会事业的合理要求，应通过中央财政金融多种渠道加以支持，不应使之走上出卖资源或土地及牺牲环境的错误道路。

　　真正的风险不在规模而在制度

　　正如财政部和银监会在关于地方债问题答记者问中所表示的：中国地方政府“除财政收入外，土地、自然资源等变现资产比较多，可通过变现增强偿债能力”。因此，中国当前的地方债问题主要是偿债意愿和集中到期造成的流动性不足问题。

　　为此，为避免地方债务问题频繁出现，必须从根本上建立地方政府债务管理长效机制：包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警和管理机制等等。

　　“要为地方公共投资的融资机制‘开前门而关后门’”。这是中国人民银行行长周小川近来一直强调的观点。社科院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉就提出，对于这一问题仅仅从融资机制改革层面入手还远远不够，关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制。在此基础上，建立可持续的地方政府公共资本融资机制，有效控制地方政府债务规模。

　　从根本上说，要建立地方政府性债务的长期约束，需要推进政府预算改革。目前预算改革主要是政府行政系统内的管理规范，下一步，需要推进各级人大对政府预算的实质性审议和监督，催化财政透明，令违规的部门及其负责人受到切实的问责，这才是阻断债务“滚雪球”的治本之方。

　　“审计报告只是地方债务问题的‘体检表’，疗救则需制度变革。”刘煜辉强调。目前允许地方政府发行市政债之议不绝于耳，但长远看应首先夯实相关制度基础。我们的各级政府再不应对“滇公路”等事件的警示置若罔闻了。