国开行身份疑问：商业化VS政策性

　　丁默

　　“开行已经成为真正的全能银行模式，这在现有分业监管的金融格局下，各家银行都会‘眼红’。这是陈元留给开行的最大财富”

　　国家开发银行(下称开行)将7月中旬第二季度全行总结大会放在了苏州，部分原因是7月11日苏州分行—开行的第一家非计划单列市城市分行也要挂牌成立。

　　66岁的开行董事长陈元的季度总结发言只进行了十几分钟，便匆匆退场，随后由行长蒋超良主持完会议。

　　据开行内部人士透露，会议期间陈元的身体有些欠佳。不过，这没有中断这位“工作狂人”7月炎热夏天的密集行程。两天后，7月14日，陈元又赶往上海，与上海市政府会晤并签署《“十二五”开发性金融战略合作备忘录》，并向上海最大的融资平台—上海城投送上了一笔未来五年等值于600亿元人民币的本外币综合融资额度。

　　但是季度会议上董事长因病匆匆离场的小插曲，还是引发了开行分行参会人士的不少遐想。2012至2013年，政府换届，66岁的陈元是否会功成身退，而他退休之后谁会接棒领导这家已经初具规模的中国式全能银行乘风破浪呢？

　　过去十多年，陈元以一己之力率领开行由亏损累累的政策性银行成功迈向中长期信贷、投资和投行业务皆具的开发性金融机构，并在2008年启动了商业化转型。然而，在改制启动将近四年后，早已宣布商业化转型的开行，其身份却越来越难辨别。

　　仅从开行近年来的种种表述中，细心的人便会发现差异—“向商业性金融机构转型”、“以商业化的手段来做开发性金融”、“中长期债券类银行”、“中长期批发银行”……总之，在迈向商业化转型3年后，开行始终不愿使用“商业银行”这个标签。

　　开行身份的模糊，借用一位资深监管人士的话，乃是由于转型的不彻底。而如果不尽快确定开行的战略定位以及相关的制度安排，监管部门、股东、银行自身都会很难受的。

　　事实上，正是由于转型迟迟没有进展，大股东财政部不愿放权，全国社保基金入股开行最终在拖沓两年之后，于今年4月才真正成行，但最终入股比例较2010年7月双方签订的200亿元意向协议少了一半。

　　一位开行内部人士告诉记者，陈元曾在开行内部多次讲过，他本人将“与本届政府共进退”，这意味着2013年这位届时主政15年之久的资深银行家要退休了。陈元之后，开行这艘在中国现有金融监管格局之下另类崛起的巨轮将如何驶向商业化正途？而主政10多年后，陈元又将留下怎样的遗产？

　　被攻占的堡垒

　　对于开行而言，身份的焦虑属于未来，当下是最好的时代。

　　进入2011年，当中央尚未宣布“一年内开工1000套、五年内3000套”保障房建设规划时，开行再次显示出其比竞争对手更快、更敏感的嗅觉。“两会”之前，开行对外表示，年内将新增1000亿资金支持保障性住房，这将占2011年开行今年新增贷款规模的20%。

　　按照开行最新披露的数据，截至今年6月底，开行当年发放保障性安居工程建设贷款527亿元，余额新增443亿元，占全国金融业保障性住房开发贷款新增的近一半。

　　保障房开发贷款由于较低的利率定价、过长的期限以及不确定的还款来源，商业银行一直对此兴趣不大。不过，对于开行这家将政策性业务“妙手回春”的开发性金融机构而言，保障房却不仅仅意味着政治任务。

　　如陈元所说：“希望通过国家开发银行的前期投入、探索，打通保障性住房的融资瓶颈，创造一种可持续的模式，使商业资金、社会资金共同进入支持保障房的进程中。”

　　“创造可持续的模式”成为1998年陈元入主开行后，开行进入开发性金融业务的主要思路。而今日之看似不盈利的政策性业务，随着国内宏观经济发展和产业结构调整，或许会成为明日众家商业银行争夺的优质商业性业务。

　　这便是开行开发性金融的逻辑。

　　十几年前，陈元提出了以“市场环境下、银行框架内”的思路对开行进行战略改造，适时退出制造业等竞争行业，并转向交通、电力等国民经济发展的瓶颈领域。十年后，时间证明了这一战略的正确性。

　　一位前央行稳定局官员对此有过形象描述；十几年前，煤炭、石油、天然气、电力等能源领域尚未完全向市场开放，其融资活动被认为是非商业性业务，需要国家开发银行提供政策性贷款支持。而十年之后，电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业已经成为商业银行抢贷的热门行业。

　　这个逻辑在2009年金融危机之后国内蓬勃兴起铁(路)、公(路)、基(建)等政府融资平台中得到完美体现。过去三年当中，国内金融机构创下高达9.09万亿地方融资平台贷款余额的壮举，不过是对过去十年开行城市开发性金融模式的一种全面复制。

　　开行总行一位人士也曾向本刊记者坦言，截至2010年末，开行5.1万亿总资产当中，50%的贷款和债券均投向地方融资平台，不过，2008年前的存量仍占到大部分。

　　“2008年后，我们被四大国有银行，尤其是农行和中行冲击的厉害。”上述开行总行人士说，过去两年，开行在地方政府方面的资源优势被纷纷被商业银行抢食。

　　“前人栽树，后人乘凉。”开行上述内部人士如此点评，早在1998年，开行与芜湖市就在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”，十年后，芜湖模式所创造的一系列融资手段，全部被商业银行复制借鉴。

　　其最为典型的便是“打捆贷款”，即把若干个单一的城建项目打捆，由市政府指定的融资平台作为统借统还借款法人，由市财政建立“偿债准备金”作为还款保证。“整体融资、统借统还、市财政建立‘偿债准备金’”成为城市开发金融变体的地方融资平台在过去两年风行的模式。

　　但商业银行普遍复制开行的捆绑贷款模式，早已让银监会头疼不已。从2010年上半年开始，银监会便命令叫停捆绑贷款。进入2011年后，银监会再次要求商业银行需对贷款合同做出整改，统借统还一律调整为“一年至少偿还本息两次”。

　　不过，事过境迁。对于时下风行的保障房融资，即便是开行内部人士也对此多有担忧。以广泛参与公租房建设的重庆分行为例，其内部人士曾向记者算过一笔账，多次加息后，目前长期贷款成本已经升至6.6%，但公租房的租金收益勉强能覆盖利息，而对贷款本金的覆盖只有5.71%。

　　开行是什么

　　国有商业银行的介入，开行的优势领地正在步步被蚕食。

　　开行一家南方分行的人士向记者笑言，开行内部对此也早有反思，即过去那种靠和政府关系好混饭吃的时代一去不复返了，开行必须做出新的金融创新。

　　所谓融资创新，就是充分利用开行现有“一拖二”的全能银行模式，即旗下的国开金融主导的地方产业引导基金与开行自身的中长期信贷业务联手，由国开金融提供资本金，母行提供贷款，形成真正的投贷结合模式。

　　这恰是其他商业银行所不具备的。国开金融成立于2009年8月，注册资本金350亿元人民币，主要从事私募股权基金、直接投资、投资咨询和财务顾问等。

　　“开行已经成为真正的全能银行模式，这在现有分业监管的金融格局下，各家银行都会‘眼红’。”一家股份制银行战略规划部总经理分析，这是陈元留给开行的最大财富。

　　曾有人问过陈元，放眼国际金融机构，开行的参照系统应该是谁？陈元给出的答案是世界银行，然而，世界银行并不是行业银行，旗下更没有超级私募股权基金和投资银行架构。

　　开行最初提出开发金融概念，通过建立一种“政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的融资机制，通过中长期融资推动，逐步把基础设施、城建等传统财政融资领域变成了市场成熟、商业金融争相进入的领域。

　　然而，一旦成为成熟的商业性业务，开行独特的身份、政策性金融机构的背景就日益成为商业银行不满、攻击的对象。

　　早在2005年时任央行金融稳定局副局长的张涛就曾指出，一些政策性金融随着产业结构调整转为商业化业务后，政策性金融的作用已大为削弱，政策性金融机构再凭借政策性金融带来的优惠介入这些领域，就会遭到商业银行的质疑。

　　这成为推动国家开发银行改革的一个重要动因。最初开行转型方案中，将开行定义为介于商业金融机构和政策性金融机构之间的综合性开发金融机构，在实现政策性意图和市场化运作有机结合的基础上，实现政策业务和商业业务的制度性分离；或通过母子公司架构、母子公司隔离运行；或采取专项账户管理，对政策性业务和商业性业务实行制度隔离。

　　然而，在2008年确定开行商业化转型时，专项账户最终没有成行。而国务院最终也倾向银监会制定的方案，即改制为商业银行后，其主要从事中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务，但不再包含政策性银行业务。

　　2008年底，银监会负责人接受采访时表示，开行改制为商业银行后，将与其他商业银行一样，在机构、业务和高管人员等方面依法纳入商业银行有效监管体系。

　　然而，这一方案至今未能全部完成，开行也始终不愿使用“商业银行”这一概念。其改制带来的后续资金问题、债信评级问题至今未有一个明确的解决方案，而纠结的改革背后恰是监管部门、股东、银行之间的层层博弈。

　　陈元在最近《中国金融》发表的一段话耐人寻味：“政策性银行改革，不是改革其作为政府的金融机构和调控工具的使命，也不是改革政府对政策性银行的支持，而是增强它们市场化运作的能力，更好地服务发展、防控风险。开行多年的实践经验表明，政府信用与市场化运作是完全能够统一的。”

　　商业化未尽路

　　在种种改制后遗症当中，资金问题和国开金融债的信用级别问题是两大核心。

　　最近央行的人士向本刊记者透露，央行在开行改制上的立场与银监会略有差异。

　　“开行的商业化改革方向是毫无疑问的，但是否意味着开行将来也要办成工行这样的银行，我看未必。”上述人士坦言，中国银行业高度同质化，并不缺全国性的大商业银行，对于开行这样缺乏网点的金融机构而言，让其在全国铺摊设点，成为吸储机构，这未必是一条好的路径。

　　而最近开行的人士也表示，开行内部曾有意竞购过深圳发展银行，但最终被平安保险挤掉。目前行里认为通过并购重组储蓄类金融机构的方案不具可行性，且无法满足其中长期业务发展需要，也有悖于其中长期债券类银行的定位。

　　目前开行庞大的金融债正在面临评级下调的危险，按照银监会此前做出过渡安排，开行可将国家信用保留到2010年(股份公司成立之后发行的人民币债券，在2010年底以前风险权重为0)。2010年之后发行的债券，由银监会按照市场化原则另行研究确定。

　　2010年到期后，银监会将上述政策向后递延一年。上述开行总行人士坦言，关于国开金融债债信，银监会一年一批，十年就要批十次，开行的资金成本要大大高于一次性审批。

　　截至2010年底，开行发行的金融债券存量为27637亿元，平均期限较长，存量债券平均剩余期限6.3年，已发债券的最长期限为30年。

　　“开行也在积极向监管部门沟通，希望寻求一条有效的解决途径。”上述开行内部人士向记者表示。

　　陈元再次将开行定位为“服务国家战略的中长期投融资机构”，未来也因坚持走差异化发展路子，办开发性、中长期、债券类特色银行。

　　而在开行内部一份呈给央行的报告中，对债券类银行的现实合理性做了如下辩护：国内长期处于建设阶段，有巨大的中长期融资需求，这也决定了经济发展和银行体系中客观存在中长期风险，债券类银行是应对和管控集中大额长期系统性风险的必然选择和产物，为了更好地管控中长期风险，应做出相应的制度安排。

　　不过，对于开行的定位，国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁表示，开行不应转型为商业银行，中国需要为地方政府融资平台在基础建设领域进行长期融资的政策性金融机构。开行回归政策性金融机构也可以解决商业银行不当给地方融资平台贷款一些列问题。

　　争论暂时没有结果，两个多月前银监会主席助理阎庆民曾表示，对于开行的未来发展道路，需要在今年底或明年初完成商业化改革之后进行评估，然后才能确定其到底是哪一类型模式的银行。

　　“开行是一个非常特殊的案例，商业化改革完成之后到底要选择何种发展模式需要靠实践走一步看一步，可能会选择一种兼具商业银行功能，同时具有政策性业务的模式。”阎庆民表示。

　　银监会终于松口了。然而，无论改制之路将走向何方，对于7000多名开行人来说，正处于转折当口。

　　“开行应该是人均创造利润最高的银行了。”一位基层员工笑言，2010年371亿元的净利润，不到7000人的团队，每个省就一百来人，既要搞国际项目，也要搞中小企业，还要搞助学贷款……

　　他们工作超负荷，却没有商业银行挣得多，但奇怪的是，开行员工流动率很低，他们希望的是开行商业化转型后，薪酬体制也向商业银行靠拢。