向山要地—— 贵州省推进山地整治考察纪略

　　在实施工业强省战略中，“八山一水一分田”的贵州找到了新的“土地源”。开掘这一源泉的重要工具，就是山地整治。

　　——题记

　　在绵延起伏的沟壑间开辟“工业梯田”

　　沐着骄阳，记者先后走访了贵州省岑巩县长冲湾工业聚集区、贵州大龙经济开发区北部工业区和铜仁大兴科技工业区。

　　谁说贵州“地无三尺平”？在这些欣欣向荣的工业园区内，记者看到，在绵延起伏的丘陵、沟壑间，一片片新生的、开阔的“小平原”正在向外延伸。推土机、挖掘机在向茅草丛生的荒坡、山谷挺进，而削平了的荒山和填平了的谷地，已变成了错落有致的“工业梯田”，承接着一个个工业厂房和水、电、交通基建设施。

　　铜仁大兴科技工业区内，昔日满目的纵横沟谷，已变身为今天集中连片的平坦场地。“10个月，我们推掉了55个山头，填平了72条沟谷，一共整理出4800亩山地，一次性整体场平，道路、管网、基建一应俱全，企业入驻就可建厂房。”铜仁地区国土资源局副局长腾明勇自豪地告诉记者，这里打响了贵州省山地整治的第一枪，今年4月全省创新土地利用工作的现场会就是在这里召开的。

　　从去年下半年开始，一场创新土地利用方式的“向山要地”行动在贵州省悄然兴起——通过实施山地整治，拓展建设用地空间，本着“科学规划、集中开发、规范利用、节约集约”的原则，贵州省决定在具备“三少一无”（耕地少、林地少、房屋拆迁少，无基本农田）、用地需求量大的地区率先实施“工业梯田”工程试点。工程实行政府投资与社会融资相结合，政府主导，部门协同配合，统一规划，分期实施，滚动开发，确保整治一片、供应一片、见效一片。

　　零打碎敲的“点式开山”，贵州省早已有之；而成规模的“片区式开山”，则方兴未艾。贵州省国土资源厅负责人介绍说，据初步统计，今年以来，贵州省仅通过打造“工业梯田”，开展荒滩、荒塘、荒坡、荒沟综合整治，就已开发未利用地3万余亩。

　　山地整治最先显现也是最直接的成果，就是优化了建设用地结构，保护了耕地资源。仅铜仁地区的三个试点工业区，自去年2月以来，就开辟“工业梯田”近1500公顷。其中，耕地仅占15.53%，比过去耕地占用比率下降五成以上，平地仅占4.19%，比过去下降三成以上。在耕地资源十分匮乏、未利用地资源相对富裕的贵州省，这种创新的土地利用方式，有如“芝麻开门”的密钥，打开了贵州省未利用土地资源的宝库。

　　其实，“向山要地”，贵州省得到的不仅仅是土地……

　　“一举多得”的战略工程

　　一方面，贵州省耕地资源匮乏。全省耕地资源仅6849.38万亩，占土地面积的25.9%。其中，优质耕地少，大于25度的陡坡耕地和小于25度的石漠化耕地及不宜耕耕地占全省耕地总面积的32.55%，且耕地后备资源严重匮乏，保护耕地的任务十分艰巨。另一方面，贵州省工业化、城镇化发展势头强劲，用地供需矛盾进一步加剧。而全省未利用地多达3310.23万亩，占土地面积的12.5%。其中，荒山荒坡就有3049.94万亩，占未利用地的92.14%，开发利用空间很大。 只有通过开发山地，向山要地，念好“山字经”，同时大力开展土地整治，做好增减挂钩，才能实现“双保”共赢、城乡共荣。”在今年4月全省创新土地利用现场会上，副省长辛维光的一席话，道出了贵州省向山要地的初衷。

　　“土地越缺，寻找土地的动力越强。实践中，我们发现，要破解两难困局，只有在山字上做文章，先把工业推上山，在80%的山地中找到10%来装载工业、助推城镇，贵州省的建设用地矛盾才会得到有效缓解。”朱立军厅长说，向山要地，是贵州省工业化城镇化的必然选择，是资源省情逼出来的。

　　贵州人在向山要地的探索中尝到了“一举多得”的甜头。

　　山地整治，减少了建设对耕地和平地的占用，优化了建设用地结构。2010年贵州省在用地指标总量远远不足的情况下，却白白浪费了3万亩未利用地指标。“向山要地，可以拓展用地指标的新空间，也可以破解这种结构性的老大难问题。”省厅利用处处长杜华智说。据他介绍，铜仁地区大龙北部工业区，开出598.2公顷“工业梯田”，其中耕地仅占14.7%，平地仅占5.1%，分别比过去占用率下降六成和四成。

　　山地整治，缓解了用地指标不足的困局。贵州省近两年经济保持强劲发展势头，用地需求呈井喷趋势，而每年国家下达的年度新增建设用地指标，远不能满足建设用地需求。朱立军说，2011年，全省预测需求用地数120万亩，省政府给国土厅下的硬任务是40万亩，即便完成，也与预测需求量有近70万亩的差距。刚性需求与硬性约束，二者矛盾如何破解？把工厂搬上山，有效地缓解了这一困局！“截至目前，全省还没有一个重点工业项目因为落不了地而耽误。”杜华智说。

　　打造“工业梯田”，工程量大，投资巨大，成本核算是否经济？对此，实践者向记者算了一笔精细账。从铜仁地区几个试点工程看，经过优化设计方案完成梯化或平整的费用可控制在每亩5万元左右。灯塔项目区规划用地374.94公顷，征地补偿各项成本费用仅为28260万元，平均每亩5.02万元，加上平整费用一亩成本在10万来元。而若占用同等规模的平地和耕地，将耗用征地各项成本约每亩9.55万元，加上2万元场地平整费用，每亩成本在11.55万元。两相比较，“工业梯田”的成本要低1万多元。而另一方面，通过山地整治，政府统一开发招商平台，形成“开发一片、供应一片、见效一片、滚动发展”，客商落户率和工业项目落地率均大幅提高，有利于尽快形成生产力。

　　而从行政成本看，山地整治项目用地多为荒山和坡地，农民长远生计不受影响，群众较容易接受，基本消除了征地矛盾，各级党政为征地拆迁所花的成本大大减少。“向山要地是政府的经济之选。”采访中一位地方官员说。

　　向山要地，不仅是建设用地的简单增加，而且是传统用地观念和粗放土地利用方式的重大变革。引人瞩目的是，伴随着工业梯田工程的实施，一系列强化土地合理节约利用的政策措施相继推陈出新。全省工业园区以产业政策为引导，优先安排技术含量高、环境污染小、资源消耗少、产品附加值大的项目。另一方面，以固定资产投资强度为指标，控制用地规模，鼓励企业加大土地利用强度，建造多层标准厂房，提高单位土地面积投入产出效益，提高工业用地系数和容积率标准，节约集约用地尉然成风。

　　在贵阳小河工业区，记者看到中煤盘江重工、险峰机床厂技改和数控机床升级扩能项目，以及中航工业贵阳电机等一批优、强企业的大项目正在加紧建设；凯沃重工等一批民营企业正在快速形成生产能力；10万平方米的标准厂房已拔地而起。当地工作人员介绍说，小孟工业园区亩均投资强度达到了320万元，成为贵州省目前亩均投资强度最高的工业园区。

　　开山造地，百年大计，须从长计议

　　向山要地，被历史地推上了贵州省加快工业化、城镇化发展的舞台。然而，对于这项事业，起初并非一片和谐之音。

　　向山要地，与生态保护是否矛盾？质疑声主要集中在这一点。早些年，贵州人说：“保住青山绿水也是政绩。”今天，记者在贵州省听到的则是：“生态不是保出来的，是建出来的。不发展，什么都保护不了……”

　　向山要地，与生态保护并不矛盾！采访对象一致地斩钉截铁，底气何来？

　　对全省土地利用了如指掌的杜华智向记者算帐：贵州17万平方公里，林地、耕地、牧草地还有未利用地，几块加起来占到90%，而全省已经建成的建设用地，只占百分之三点零几，按照下一轮的总规，到2020年，国家只批准贵州建设用地增加到百分之四点零几，面积18万公顷，山地整治都是在新增的这一个百分点范围内，比例小到可怜，根本谈不上破坏。“不是到处乱挖，再说也没有这么多钱啊。”杜处笑言。

　　事实上，贵州人向山要地的底气更多地源自科学规划。

　　开山造地，是百年大计，贵州省厅明确了推进山地整治的四大基本原则。首要的一条就是科学规划、分期实施。要求根据土地利用总体规划、城市总体规划、产业园区规划和新农村建设规划，做好山地整治规划和项目选址工作。向山要地，还要坚持“可用建设用地面积最大化、投资成本最小化、环境可控”的规划设计理念。另一条重要的原则是因地制宜、保护耕地。山地整治必须坚持在“三少一无”的地方实施。对相对高差较小的山地，进行削峰填谷，集中连片整治；对相对高差较大的山地，进行阶梯式开发，打造“工业梯田”，开展荒滩、荒塘、荒坡、荒沟综合整治。

　　在岑巩县长冲湾工业聚集区，记者看到了依山就势、梯级开发、合理布局的“工业梯田”格局。据岑巩县国土资源局局长杨荣坤介绍，在工业聚集区“梯田化”的“坡改梯”过程中，当地始终坚持“保护优先、合理利用、持续发展”的原则，努力使工业坡地整理“梯田化”成为绿色开发的示范工程。他们将坡度大、相对较高的山体永久保留，使其成为园区风景。同时合理确定用地标高，削峰填谷，挖填平衡，避免土石方长途外运，减少环境污染，严格实行环境准入制度，坚持做到有效防止生态破坏和水土流失等地质灾害发生，使园区整理与生态建设和谐统一。

　　立足科学发展，发扬愚公移山、精卫填海的精神，探索出一条成功的“向山要地”的新路子，有效保障贵州省工业化、城镇化和农业产业化用地需求，切实保护坝区优质耕地资源。这是贵州省国土资源厅系统上下的共同心愿。“当前，推进山地整治工作的重大问题是制定配套政策，研究、探索利益驱动机制。”杜华智处长介绍，贵州省厅正积极探索农村集体土地征、转分离试点，为解决山地整治的投入，省里决定加大土地出让收入等财政资金的倾斜力度，对列入山地整治试点的项目，其上缴的省级新增建设使用费全额返还，专项用于山地整治。此外，还鼓励银行贷款、企业参与等方式多渠道筹集资金。

　　“相关指导意见，省政府正在审改中，不久即将出炉。我们也在等着国土部的配套政策呢。”朱立军厅长笑言。