发达国家系统性债务问题：根源、对策及启示

　　

　　【财新网】（特约作者 熊鹭）

　　内容摘要：本文通过系统分析目前发达国家政府债务过重问题，认为其根源主要是理论上受凯恩斯主义的影响较大，实践中受近年来缺乏重大技术创新，应对金融危机措施过激，社会保障支出刚性增加，产业转移危及税收等原因。其中，欧元区国家债务问题比较严重，主要原因是欧元区国家没有自主的货币发行权，从而失去了解决债务问题的最后手段。我们认为，发达国家债务过重问题，实际上并没有想象的那么严重，只要控制住经常预算赤字/政府债务余额的比例不超过名义GDP增长率，债务问题就不会恶化。从发达国家系统性政府债务问题中我们得到一些启示，一是应尊重经济规律，二是应坚持货币政策管总量，财政政策调结构，三是重视创新和教育，四是完善社会保障制度，五是平抑经济周期的波动，六是未雨绸缪减顺差。

　　目前发达国家总体上出现了政府债务过重问题，其根源主要是理论上受凯恩斯主义的影响较大，实践中受近年来缺乏重大技术创新，应对金融危机措施过激，社会保障支出刚性增加，产业转移危及税收等原因的影响。其中，欧元区国家债务问题比较严重，主要原因是欧元区国家没有自主的货币发行权，从而失去了解决债务问题的最后手段。我们认为，发达国家债务过重问题，实际上并没有想象的那么严重，只要控制住经常预算赤字/政府债务余额的比例不超过名义GDP增长率，债务问题就不会恶化。尽管如此，我国还是可以从发达国家系统性政府债务问题中得到一些启示，一是应尊重经济规律，二是应坚持货币政策管总量，财政政策调结构，三是重视创新和教育，四是完善社会保障制度，五是平抑经济周期的波动，六是未雨绸缪减顺差。

　　一、发达国家系统性出现政府债务问题

　　目前，发达国家总体上出现了政府债务过重问题。表1中12个有代表性的发达国家，政府总债务/GDP平均达109%（国际公认的警戒线为90%），政府净债务/GDP平均达78%，基本财政赤字/GDP平均达3.83%，而2010年12国名义GDP加权平均增长率只有3.72%，按照这种状况，政府债务余额和债务占GDP的比例每年都将不断增长，如不采取有效措施，部分发达国家的政府在债务泥潭里有可能越陷越深。

　　欧债危机的爆发，使发达国家平均融资成本不断上升，加剧了债务危机的深度，也加大了债务问题的解决难度。2010年底，表1中12国10年期国债平均收益率为4.87%，至2011年8月19日已上升到5.76%，几个月的时间里平均融资成本上升了89BP。

2010年底主要发达国家或区域债务状况

　　二、发达国家政府债务过重的根源

　　部分发达国家出现系统性政府债务过重问题的原因，既有理论误导，也有政策失误。

　　（一）凯恩斯主义思想居主导地位

　　大萧条之前，主流经济学认为市场是看不见的手，可以自动调节好供求总量和结构。大萧条使自由放任的经济思想受到严重挑战，因为正是在这种思想指导下，当时主要资本主义国家政府没有对经济大危机进行积极干预，使这些国家经济受到重创。检讨古典经济学在大萧条期间所犯的错误，凯恩斯主义经济学应运而生，政府弥补市场失灵。政府在一定条件下应该干预经济，成为人们的共识，深入人心。

　　政府干预经济是容易表现为刚性的。大萧条以来，政府规模越来越大，政府权力越来越大，公共资源占比越来越大，财政支出规模越来越大，政府债务占GDP比例越来越大。为什么政府债务容易越来越大？因为发债是扩大政府规模最简单、最有效、阻力最小的办法。而且政府债务有自我复制和膨胀的倾向，直到它无以为继为止。

　　（二）全球技术创新进入低潮

　　经济增长的动力在于技术创新、制度创新（如从计划经济到市场经济）和人口红利（劳动人口数量增长、劳动人口占比增长、抚养比降低、人口素质提高）

　　一项发明，从开始应用，到推广普及，大致要十七八年的时间，这十几年的时间里该项技术创新对经济增长贡献是最大的。1969年10月22日互联网诞生，1983年出现电子布告系统，1990年www标志的全球信息网诞生，互联网开始进入社会生活。互联网发明以来，全球缺乏重大发明发现，全球信息网诞生至今已21年了，互联网这项技术创新所引致的经济增长接近尾声。当技术创新枯竭，经济增长速度放慢就是正常现象，如果此时政府想通过刺激政策，使经济保持重大技术创新推广期的增长速度，必然是违背经济规律拔苗助长，不但没法提高经济增长速度，政府债务还有可能会加重。

　　全球技术创新进入低潮，从两个方向助长政府债务问题，一是政府为了刺激经济增长回归长期平均水平而加大支出，导致政府债务绝对规模的增长。二是GDP增长放缓，物价涨幅随之回落，导致名义GDP增长缓慢，政府债务占GDP的比例就更容易扩大。

　　（三）市场经济条件下资产负债容易快速扩张

　　市场经济与小农经济、自然经济的一个显著不同是，市场经济是信用经济，股权融资和债权融资都很普遍。不管是股权融资，还是债权融资，都能使资产负债表快速扩张。政府不以盈利为目的，不能股权融资，但可以采用债权融资。在市场经济条件下，信用、市场、融资都被人们广泛接受，政府的资产负债表就是在这种背景下快速扩张，债务迅速膨胀 。

　　（四）应对2008金融危机措施过激

　　2008年全球金融危机是房地产周期、存货周期同时回落造成的经济急速下滑、金融结构失衡问题爆发，这种情况是大萧条以来所没有过的。这次，各国政府吸取了大萧条时期政府应对不力的教训，通过扩大政府支出、大规模发债、将私人部门债务转为政府债务、超发货币，强力刺激经济抵御经济金融危机。2000年全球政府债务净发行额只有2500亿美元，而仅在2010年，英国的发行额就将比这多出三分之一，欧元区发行额几乎是它的6倍，其结果是，这轮金融危机导致的经济快速下滑的势头暂时被遏制住了，但政府债务规模大幅攀升，全球金融危机有向发达国家债务危机转化的迹象。

　　（五）社会保障刚性增加

　　目前发达国家系统性债务危机，虽然有的国家也表现为企业负债过重（如希腊）、银行债务危机（如冰岛），但较普遍的还是政府债务过重。政府债务过重的原因是入不敷出，从支出角度看，主要是社会保障支出呈刚性增长，越来越大却难以压缩（参见表2），强大的工会组织，使财政紧缩非常困难。2010年，主要高债务国社会福利支出占财政支出的比例平均达到38%。

　　（六）产业转移危及税收

　　从收入的角度看，发达国家产业大规模向发展中国家转移，跨国公司在发展中国家建立生产、研发基地，影响了发达国家的就业和税收。以微软为例，其全球雇员有9万人，其中美国本土雇员3.93万人，也就是说大部分雇员都在海外，相应地流转税、所得税大部分都留在了海外。还有个别国家，税收监管体系宽松，偷逃税严重，如有资料显示，希腊每年因偷逃税造成的税款流失高达300亿欧元（占GDP的13%），严重影响了其财政状况。

　　（七）为什么欧元区债务问题最严重

　　从政府债务指标看，欧元区政府总债务/GDP，政府净债务/GDP指标分别为87% 、67%，并不比美、日、英等国家高，但现实中欧元区政府债务问题却比较严重和棘手，根本原因在于欧元区国家不但没有货币发行权，而且还要受双比例约束（《马斯特利赫特条约》和《稳定与增长公约》中规定，欧元区各国政府财政赤字不得超过当年GDP的3%，公共债务不得超过当年GDP的60%）。

　　只要有货币政策自主权和货币发行权，政府就不存在解决不了的债务危机，因为发行货币是解决政府国内债务的最后手段。

　　欧元区国家没有货币发行权，有三大弊端：第一，经济困难时，很难独立用货币政策刺激经济，经济过热时也无法收缩货币。第二，政府债务更倾向于外债，因为缺乏央行在公开市场上买卖国债的操作。2010年，欧元区12国中11国（缺卢森堡数据）国外持有政府债务占比，奥地利87.5%，比利时68.3%，法国64.4%，德国52.8%，芬兰89.3%，荷兰66.4%，爱尔兰59.4%，意大利47%，葡萄牙56.7%，西班牙49.6%，希腊61.5%，平均63.9%，显著高于非欧元区平均水平，如美国31.9%，英国26.8%，日本6.9%，澳大利亚43.4%，加拿大19.6%，韩国11.5%等，第三，只能通过财政盈余来缩减债务（不管是出售国有资产、增税，还是缩减政府支出，都是为了积累财政盈余），而财政盈余是抑制经济的紧缩性财政政策，它虽然有可能缩减债务，但也有可以损害经济增长和税基，反过来导致政府总债务/GDP指标恶化。所以，欧元区国家一旦陷入政府债务问题，就可能难以自拔，日趋严重。换句话说，欧元制度，是当前欧元区国家政府债务问题愈演愈烈的一大根源。

　　三、发达国家解决系统性政府债务问题可能采用的方法

　　目前发达国家系统性政府债务过重问题，实际上并不是难以解决的问题，也不会成为全球经济增长的巨大障碍。一方面只要国家将财政赤字/债务余额比例控制在名义GDP增长率以内，政府债务余额/GDP比例就不会增长；另一方面有些国家可能会采取对内通胀、对外拒付的方法，历史上许多严重得多的政府债务问题，如德国在一战，二战中的债务，美国内战时的债务，拉美国家的债务、冰岛的债务等等，最后都解决了。

　　（一）控制经常预算赤字

　　在复式预算中，政府债务利息支出属经常预算支出，债券发行收入和债务本金支付属债务预算，经常预算的盈余就是债务预算的赤字（债务缩减），经常预算的赤字，就是债务预算的盈余（债务扩张）。只要经常预算是平衡的，债务余额就保持不变（即不增加，也不减少），即使经常预算有赤字，只要赤字/债务余额不超过名义GDP增长率，债务余额/GDP比例也不会增加，也即债务相对规模就被控制住了。只要保持经常预算赤字/债务余额小于名义GDP增长率，债务余额/GDP比例就会越来越小，政府债务负担就会越来越轻，直至政府债务进入合理水平。

　　以表1中12国为例，12国2010年名义GDP加权平均增长率为3.72%，只要其当年经常预算赤字/政府债务余额小于3.72%（或当年经常预算赤字/GDP小于4.05%，因为政府债务余额/GDP为109%），则总体上12国政府债务余额/GDP比例不会扩大，债务问题不会恶化。当然，各个国家具体情况不同，如希腊，2010年名义GDP增长率为-1.69%，它需要经常预算盈余达到政府债务余额的1.69%（或经常预算盈余占GDP的2.56%），才能使其政府债务状况不致恶化。实际上，希腊2010年经常预算不仅没有盈余，而且还存在占GDP0.3%的赤字，所以2010年希腊政府债务状况是恶化的。同理可知，2010年美国、日本、英国、法国、爱尔兰、西班牙等国，政府债务状况是恶化的，而加拿大、比利时、德国、意大利、葡萄牙等国，政府债务状况是趋于改善的。

　　可见，政府债务状况趋于改善并没有想像中那么困难，并不一定需要经常预算盈余。

　　（二）内债最后解决手段：发钞

　　一般情况下，各国都可以通过控制经常预算赤字来解决政府债务过重问题，极端情况下，政府债务太重，名义GDP不增反降，此时，一些国家可能会采用发钞的方法来稀释、还清债务，改善资产负债表。但是，超量发行货币也是有成本的，如通货膨胀 、政府信用扫地，甚至经济、政治和社会动乱。如果债务问题无法忍受，政府可以选择发货币，如果通胀难以忍受，政府可以选择忍受债务，总之选择权在政府手里。

　　（三）外债最后解决手段：拒付

　　政府外债的最后可能采用的解决手段是拒付或赖帐，其实质与内债的最后解决手段发钞相同，发钞解决债务问题的实质也是赖帐，只不过方法比较隐蔽。在法律框架下，企业可以破产，部分国家也有个人破产制度，但国家实质上是没有破产的，它还不起外债，可以宣布不还了，但它还照样存在，不会像破产企业消亡，不会像破产个人那样被限制消费、负无限责任，也不会卖国土还债或变成附庸国。国家拒付外债的可能后果是丧失信用（再借债就难了）、债权国冻结资产、债权国也拒绝偿还所欠该国的债务。当面对严重的外债问题，有的国家是可能采用拒付赖帐的方法。例如冰岛，2008年政府接管了3家所欠外债达1380多亿美元（将近冰岛GDP的7倍）的银行，再加上其他负债，冰岛的总外债高达GDP的9倍。2010年3月7日，冰岛通过全民公决，否认了原来政府所达成的向英国和荷兰偿还巨额赔款的协议，这意味着冰岛将拒绝偿还其所有欠款，代价是：其一、3月9日德国和英国宣布，暂时冻结冰岛陷入困境的主要银行在这两个国家分支机构的资产；其二、英国威胁将对冰岛采取法律行动；其三、冰岛以后很难再借到外债。历史上，美国虽然没有发生过完全赖帐的情况，但也出现过单方改变偿付条件，向外转移自身债务负担的情况。如1971年，美国采取单方宣布限制美元与黄金的兑换，逼迫联邦德国和日本货币升值等手法隐性地转移了政府当时面临的债务压力。

　　（四）修改欧元制度

　　欧元制度使欧元区成员国丧失了货币发行权，这些国家解决政府债务问题，只能靠财政政策，即增收节支，但是紧缩性的财政政策会影响GDP名义增长、GDP实际增长和税收收入，使政府债务余额/GDP比例难以有效下降，这些国家解决政府债务过重问题的过程将会很痛苦、很慢长。因此，如果有些国家的政府债务问题持续恶化，那么或者欧元区成员国进一步走向政治、经济一体化（最终成为邦联或联邦国家），完善欧元制度，或者有可能在未来遇到难以抵抗的困难（如战争、经济社会大危机等）中慢慢解散。

　　四、对中国的启示

　　（一）尊重经济规律

　　常规情况下政府是不宜采取赖帐方法的，借的钱总是要还的，所以赤字不能过度、刺激经济不能过度、经济增长的源动力是创新和人口因素，如果技术创新和制度创新放慢了，人口红利趋于终结了，经济增长放慢就是必然的，此时政府不能强行刺激经济快速增长，否则会留下巨额债务、不良资产、资产泡沫、通货膨胀等一系列棘手的问题。

　　（二）货币政策管总量，财政政策调结构

　　总体来说，货币政策在总量调控方面有优势，财政政策在结构调整上有优势。财政政策在总量上应该长期保持稳健，严格控制经常预算赤字/债务余额的比例在名义GDP增长率以内（债务利息支出要计入经常预算），不应通过财政政策的总量扩张来刺激经济增长。

　　（三）重视创新与教育

　　要摆脱债务困境，要么在经济发展速度不变的情况下控制债务余额，要么在债务余额增长速度不变的情况下提高经济增长率。经济增长的主要源泉是创新，而创新的主要源泉是教育。要想经济持续、快速、健康增长，就必须把教育放到重中之中。日本之所以能在明治维新（1868年）后一跃而跻身世界强国，明治唯新三大改革（学制改革、官制改革、军制改革）的第一点便是教育改革，通过实行现代教育、义务教育，到1947年日本便普及了九年制义务教育。德国、日本之所以能在二战后的废墟中快速崛起，很重要的一点就是其国民的良好教育水平。

　　2005年，我国财政性教育支出占GDP的2.15%，同期美国4.8%、澳大利亚4.3%、加拿大4.7%、墨西哥5.3%、英国5.0%、荷兰4.6%、丹麦6.8%、法国5.6%、德国4.2%、意大利4.3%、波兰5.4%、新西兰5.2%、日本3.4%、斯洛伐克3.7%、韩国4.3%、西班牙4.1%、瑞典6.2%、俄罗斯3.8%、巴西4.4%、智利3.0%、爱沙泥亚4.7%、以色列6.2%、斯洛文尼亚6.3%，以上23国平均为4.8%。2010年我国财政性教育支出12550.02亿元，占GDP的3.15%，仍然落后于世界平均水平。因此，我们国家对教育的重视、财政对教育的支持，还可以做得更多一些。

　　美国著名经济学家、人力资本理论的创始人西奥多·舒尔茨对美国1900-1957年57年间实物资本投资收益率和人力资本投资收益率进行了测算，得出人力资本投资收益率是实物资本投资收益率的6.43倍。当我们的一些地方政府热衷于GDP数字、热衷于工程项目时，我们经济增长的长期动力正在受到威胁。

　　（四）完善社保制度

　　当前发达国家系统性政府债务问题与其社会保障支出过大，高福利养懒人有关。但中国现阶段不是社会保障支出过大，而是体系还不够健全。2010年，中国社会保障支出占财政支出10.19%，同期德国45.55%，英国45.05%，法国42.00%，意大利39.23%，西班牙35.21%，希腊36.74%，美国26.91%，日本29.54% 。部分发达国家政府债务问题最终的解决方法有可能会选择通胀方式，在全球化的背景下，中国很难独善其身。因此，中国要加快完善社会保障制度，使社会保障制度成为社会的稳定器，避免由于全球性通胀或经济金融危机引致社会经济动乱。

　　我们认为，中国社会保障体系既要保障全体国民在各种常见情况下（如生病、年老体衰、伤残、失业等）的最低生活水平，又要避免工作不工作一个样，带来丰厚保障养懒人的后果。

　　（五）平抑经济周期波动

　　发达国家系统性债务问题与房地产市场有关。经济周期性波动，最大的影响因素是房地产市场，只要房地产市场保持稳定，仅仅资本开支波动或存货波动，对经济的影响是有限的。房地产市场的周期性很强，房价大起必有大落，要保持经济持续、快速、稳定增长，就必须防止房价和房地产市场的大起大落，否则经济必然随之大起大落，经济大落以后政府强力刺激又必然会引起一系列的债务问题。

　　这次欧债危机，爱尔兰房地产泡沬破灭危及爱尔兰的五大银行濒临破产，被认为是爱尔兰债务危机的导火线。而德国受影响程度最轻，与德国政府有效的房价稳定政策有关。2005年至今，德国住房价格指数波幅很小，涨幅为0。中国需要借鉴德国政府稳定房价和房地产市场的经验（科学规划、规范秩序、多元供给、合理需求、打击暴利等），减小宏观经济波动。

　　（六）减顺差，储商品

　　发达国家系统性政府债务问题的解决，最有可能采取的有效的办法还是发货币。不管各国货币短期是升值还是贬值，它们对商品尤其是大宗商品长期都要贬值，何况人类已经跨入资源濒竭时代。贸易顺差的实质是拿升值商品去换注定贬值的货币（各国央行打的借条），因此，我国在国际贸易中可采取适度逆差的政策，其实质是用货币换商品。■

　　 （熊鹭，副研究员，博士，现供职于中国人民银行研究局，本文仅代表个人观点，不代表所供职单位的观点。 xionglu@pbc.gov.cn，联系地址：西城区成方街32号院2号楼709，邮编：100034）