环保法修订重点“8+1” 约束地方政府“保护伞”行为

王尔德;姜 静

　　随着中国环境污染事件的日益增多，如何避免“违法成本低”，显得尤为迫切。

　　“修改《环境保护法》（以下简称《环保法》），是我们今年的一个工作重点。”在由中华环保联合会主办的“第七届环境与发展论坛”（以下简称“论坛”）上，环保部政策法规司李静云处长公开表示，“这项工作已被列入了2011年全国人大的立法计划当中了。”

　　本报记者从权威人士处获悉，全国人大环资委在听取人大代表的意见和议案基础上，确定了《环境保护法》修改的“8+1”九个重点，即环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境标准、环境监测、跨行政区污染防治协调和人民政府环境质量责任这八项法律制度以及环境违法方面的法律责任的相关条款。

　　作为环境保护的基本法，《环保法》颁布施行于1989年，实施了17年却未修改过。时至今日，其内容已与现实脱节，因空心化而被“束之高阁”。

　　李静云指出，从血铅等一系列的污染事件来看，政府在环境污染方面的责任很大， “因为地方政府决策直接影响到区域的居民，包括公民享有的环境权利”，所以《环境保护法》修改的重点是强化政府的环保责任。

　　本报记者了解到，《环境保护法》的修改也涉及到环境公益诉讼的问题。对此，最高人民法院民一庭法官关丽在此次论坛上强调，只有使起诉主体多元化，才能使环境权益得到有效救济。

　　而具体针对化学品污染事故频发的现状，中国政法大学环境法教授王灿发呼吁，应尽快制定《化学品管理法》。

　　修法重点：强化政府环保责任

　　地方政府偏爱政绩，给企业提供各方面的便利，从而埋下环境隐患。

　　“初步把《环保法》修订方向确定为——主要是约束政府行为的法。”一位参与修法讨论的专家对本报记者表示，“现有环境法律法规都是针对企业的，唯独缺少一部专门约束政府行为的环境法律。”

　　即目前我国已出台的《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治》等都有针对企业环境违法的司法要求，而尚未有对行政管理者相应的法律责任的规定。从而导致地方保护干扰正常执法现象普遍。

　　“无论是环境污染事件也好，甚至是由此引发的群体性事件，其中都有

　　政府在履行环境保护责任不到位的原因”。论坛上，李静云表示，地方政府往往偏爱一些显性政绩，比如为地方贡献GDP较高的明星企业，会给这些企业提供各方面的便利，从而埋下环境的隐患。

　　她以血铅事件为例，一个生产铅酸电池的企业，其排放是达标的，但是企业与周围居民的距离不符合环评的要求，原本不能建厂，“但是由于地方政府可能给一些环评机构承诺，即环评通过后，保证搬迁周边居民。一旦通过了环评，承诺往往不会兑现，所以造成血铅事件不断发生。”

　　基于此，正在修订的《环保法》将强化政府的环境责任作为第一要务。对此，全国政协委员、上海人民政府参事王曦对本报记者强调，“在《环境保护法》中， 针对企业行为管理的规则已基本完善，《环境保护法》的主要改革方向是更加注重规范与约束政府行为，防止政府成为环境问题的最大制造者。”

　　对《环保法》列入全国人大的立法计划，李静云慨叹来之不易。

　　由于受制于与环保相关的多个部委难以协调，《环保法》的修订一直进展缓慢，但修法之声不断。根据全国人大环资委法案室主任薛惠锋介绍，从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大四次会议，全国人大代表共2353人次、台湾代表团、海南代表团提出修改环境保护法的议案75件。

　　“在全国人大代表的强烈要求下，全国人大环资委对《环保法》做了一个实施评估报告，以这个报告为依托环资委建议以八个方面为重点进行修改，在全国人大副委员长陈至立和李建国同意之后，才被列入了2011年的人大立法计划。”李静云表示。

　　环境诉讼主体应多元化

　　《化学品管理法》的难产主要与部门协调有关。

　　在《环保法》修改的诸多议题中，环境公益诉讼制度也成为公众关心的焦点。“这也是我们修法时给予关注的重点。”李静云表示。

　　目前，对何谓环境公益诉讼立法尚无规定。对此，关丽认为，环境公益包括环境和自然资源具有的经济性公共利益和生态性公共利益两部分，环境公益诉讼是指为了预防挽救环境引起的损害而提起的诉讼。

　　本报记者了解到，近年来频发的环境侵权案件，比如渤海漏油事件，不少组织和个人都尝试对此提起公益诉讼，但由于我国在立法上并没有对民事公益诉讼问题做出规定，因此这类案件的受理和审判面临不少障碍，其中一个突出的问题是，谁有资格提起诉讼？

　　关丽介绍说，世界很多国家对起诉主体规定不尽相同，普遍做法是通过对诉讼利益以及诉讼标的进行重新解释，以使更多的权利主体享受诉讼资格，“我个人认为，只有使起诉主体多元化，才能使环境公益得到有效救济”。

　　在多元化的主体设计中，首先是公民。关丽认为，公民提起的环境民事公益诉讼主要有两种，一种是环境受害人之诉，法律应当允许环境受害人提起包括保护私益和公益而提起的诉讼，另一种是环境质量下降到标准之下，尚没有发生人身和财产损害，法律通过指导意见的方式鼓励公民通过诉讼方式参与环境保护。

　　环保法修订重点“8+1”约束地方政府“保护伞”行为

　　第二类诉讼主体是环保社会组织。在关丽看来，与公民相比，他们进行环境民事公益诉讼的能力要强很多，但从现实来看，国内环保组织尚处于发展阶段，真正具备诉讼能力的组织并不多。

　　第三类诉讼主体是环境保护行政部门，以及其他相关的负有环境保护监管职责的部门，如国土、海事、渔业、林业部门等。关丽指出，这类主体是否符合法律规定和法律精神，目前尚且存在争议。

　　再者，“从目前各地法院的司法实践来看，均将检察机关纳入环境民事公益诉讼的范围。”关丽指出，检察机关不宜担当环境民事公益诉讼原告当中的主力军，只有在找不到其他原告主体，或者提起诉讼难度过大时，监察机关才有必要提起环境民事公益诉讼。

　　除《环保法》与环境公益诉讼，还需要其他法规，才能搭建起阻击污染的框架。

　　由去年7·16中石化大连漏油事件和今年的康菲中国渤海漏油事件，引发的化学品污染问题也引起与会者的关注。

　　“很多国家都有专门的《化学品管理法》，但是在咱们国家就没有这样一部专门法律？”论坛上，环境法专家王灿发质疑。

　　显然，由去年7·16中石化大连漏油事件和今年的康菲中国渤海漏油事件，引发的化学品污染问题也引起与会者的关注。

　　记者了解到，《化学品管理法》的难产主要与部门协调有关。

　　“原来化工部存在时，环保部门要起草《化学品管理法》，化工部会说我是管理化学品的，为什么由你来起草？”王灿发表示，“后来化工部并到发改委里了，起草了《化学物质污染防治法》，但好几年，最后也没有送上去。”