海洋生态安全需要强大的法律保障

　　本报举办“海上环境事故与生态安全”研讨会——

　　海洋生态安全需要强大的法律保障

　　国务院参事、国家能源局前局长徐锭明：

　　墨西哥湾漏油事故未引起我方足够重视

　　我不认同“中国法律体系管不住康菲公司”的说法。中国海洋石油对外合作最大的特点是法律先行，最成功之处也是法律先行，最受外商赞扬的还是法律先行。

　　其中，《对外合作开采海洋石油资源条例》早在中国海洋石油总公司成立之前就颁布了，其中规定：“中华人民共和国的内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖海域的石油资源，都属于中华人民共和国国家所有。为开采石油而设置的建筑物、构筑物、作业船舶，以及相应的陆岸油(气)集输终端和基地，都受中华人民共和国管辖。”

　　对于国内法律体系没有涉及的，该条例列明了“国际惯例”条款，即“作业者和承包者在实施石油作业中，应当遵守中华人民共和国有关环境保护和安全方面的法律规定，并参照国际惯例进行作业，保护渔业资源和其他自然资源，防止对大气、海洋、河流、湖泊和陆地等环境的污染和损害。”这是因为大约30年前立法时，我们对国际立法不大了解，又要防止法律出现漏洞被钻空子。

　　遗憾的是，后来由于种种原因，我们有些放松了法律完善，放松了法律制定，放松了法律监管。但是，法条的白字黑字还在那里——“中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源的业务，由中国海洋石油总公司全面负责。”“合作开采海洋石油资源的一切活动，都应当遵守中华人民共和国的法律、法令和国家的有关规定；参与实施石油作业的企业和个人，都应当受中国法律的约束，接受中国政府有关主管部门的检查、监督。”

　　早在康菲溢油事故爆发前一年，美国墨西哥湾就爆发了全球最严重的漏油事故。当时我就指出，美国墨西哥湾漏油事故对中国的能源界、环保界都是一个学习的机会。遗憾的是，当时我们没有对海上油气开发的溢油风险引起足够重视。令人略感欣慰的是，国土资源部近日会同环境保护部、交通运输部、农业部、国家安监总局、国家能源局、国家海洋局联合发文，要求开展海洋石油勘探开发溢油风险防范大检查。

　　海上油气勘探和开采是一个高风险行业，各种突发性事件随时可能发生，各部门应将非常态管理置于常态管理之中。我们已经进入了高风险时代，加强风险管理是确保人民生命财产安全的重要保证，也是保持经济协调平稳发展的前提条件。开展综合灾害的风险管理，则是适应我国社会转型的需要，是保障社会公共安全的需要，是对政府执政能力的一个不可或缺的现实的重大的考验。

　　国土资源部海洋办公室原副主任、地质和海洋法专家萧汉强：

　　渤海湾油藏不适合掠夺式、破坏性开采

　　今年6月4日以来，蓬莱19-3油田连续发生溢油事故，给渤海海洋生态环境、渔业和旅游业造成严重影响。国务院七部委联合调查小组查明，事故是由于作业过程中，作业方没有按分层注水、定量注水的设计要求，也没有下埋足够深的海底表层套管等措施，违反了设计方案和相应的作业审批程序，因此属于责任事故。

　　国务院常务会议9月7日提出，要依法追究责任，维护受损各方合法权益和正当要求。我认为，对于康菲石油公司在渤海违规作业造成严重海洋生态事故，应该依法追究责任方的刑事责任。

　　依法追究责任符合公认的国际法和国内法的规定。国际法方面，《联合国海洋法公约》第19条规定，对领海的“任何故意和严重污染行为视为损害沿海国的良好秩序和安全”。第220条规定，沿海国“对在其领海或专属经济区内发生的任何违反关于防止、减少和控制船只造成污染的该国按照本公约制定的法律和规章或可适用的国际规则和标准的行为，可提起司法程序。”

　　国内法方面，我国《矿产资源法》第44条、《对外合作开采海洋石油资源条例》第24条和28条、《领海及毗连区法》第11条和第13条、《专属经济区和大陆架法》第3条及第4条、《环境保护法》第43条和《刑法》第338条和第343条都对相关方面进行了规定。

　　此外我认为，渤海海域地质油藏特点是构造破碎、断裂发育、油藏复杂。地下油气水分布常呈现“忽油忽水、忽深忽浅、忽隐忽现”；断层分布像久旱的稻田或河滩——布满像“龟裂纹”的大小断层和裂隙，不适合掠夺式、破坏性的强化开采方式。

　　此外，渤海湾是我国近海四大海域生态环境最脆弱的海区，部分地区由于地面沉降，海水入侵十分严重。近年来，我国海洋经济高速发展，沿海地区人口激增和临港经济的兴起，已经给海岸带和海域的生态环境造成巨大压力，解决海洋生态环境问题必将是长期而艰巨的任务。因此，渤海湾的生态文明建设应放在第一位，油气开发必须有控制、有节奏地进行。

　　因此，建议国家应加快完善海洋法规体系建设，修改中华人民共和国环境保护法，还要尽快起草我国的《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》的实施条例。建议成立“中国渤海管理委员会”，制定统一的渤海管理法规。遵照“陆海统筹”的方针，规划发展渤海海洋经济，同时，要协调好环渤海经济区有关部门和地区之间的分工合作。

　　中国科学院烟台海岸带研究所所长施平：

　　海产品受溢油事故影响的信息应该公开

　　这次渤海湾漏油事件是个契机，国家应下决心对环渤海的石油化工进行整顿治理。实际上，与溢油事故本身相比，整个石化行业潜在的环保风险更大。渤海是个半封闭的海域，整个渤海大概有7万平方公里的海域，海面上有很多岛屿；如果说墨西哥湾有强大的湾流，很容易把污染物带到大西洋，那么渤海湾一旦发生重大污染事故，其危害的持续时间会更长。

　　他山之石，可以攻玉。美国政府在对墨西哥湾漏油事故的处理上，无论是管理过程还是管理体制都值得我们借鉴。去年4月20日，墨西哥湾钻井平台发生爆炸；5月2日，美国大气海洋局就公布了第一批禁止捕鱼区域名单，随后禁捕范围和开发范围不断调整，直到今年7月2日，整个海域的渔船才全部开放。此举保障了公众的安全和健康。

　　反观此次渤海湾漏油事故，哪里可以捕鱼？哪里的海产品是安全的？此次溢油事故对环渤海的养殖场造成多少影响？没有人告诉我们——政务信息不透明，市场信息不透明。建议有关部门今后及时告知公众事态的发展情况，及其与人们的生产、健康之间的关系。

　　另外，墨西哥湾漏油事故完全由美国大气海洋局负责处理，再加上地方政府和海岸警卫队协同处理。我国的海洋管理体制有必要重新论证，尽快理顺“九龙治水”的局面，环境保护部、国土资源部、国家海洋局、交通运输部海事局、农业部渔业局等主管部门应建立更及时、更高效的部际协同机制，建立常态化的应急机制。

　　国家海洋局发布的年内第3期《海洋环境信息》指出，截至8月31日，蓬莱19-3油田溢油事故造成的超过第一类海水水质标准的海域面积累计约6200平方公里。另据国家海洋局透露，从6月4日溢油事故爆发以来到8月23日，劣四类海水面积累计约870平方公里。

　　然而，溢油事故造成的溢油量到底有多少？回收了多少？最后留在海里的是多少？这些实质性问题没有多少人关注。我认为，从现在来看，整个溢油量在1500吨左右，大概回收了400多立方米。如果按照870平方公里海水含油量去反推溢油量，会发现要远远超过“400多立方米”这个数字。况且，870平方公里的水面下，油膜到底有多厚，我们还不得而知。

　　管理体制涉及的另一边是地方政府。烟台市等地方政府现在非常着急，因为他们要直接面对渔业生产和管理等诸多问题。这几年，国内有的沿海地区一直受石油污染的影响，但基于技术监测实力等诸多原因，地方政府并不了解情况，等到渔民发现受害并举报的时候，当地已经找不到责任方了。

　　处理渤海湾溢油事故等一类环境事故，政府应该建立起包括科学家参与在内的联合机制，需要足够的信息交流。在国外，很多地方发生环境问题，都是由社会团体出面，这与我国的社区管理模式很相似，海洋也有所谓“社区”。

　　不可否认，我国政府及下辖部门正在朝着建立透明管理体制的方向努力前进。在渤海湾甚至整个中国的海洋环境管理体制上，更加透明的信息可以为企业(投资者)提供一种放心的运营环境。

　　中华环保联合会秘书长顾问、空军少将吕克勤：

　　宪法和环保法律不应忽略“蓝色国土”

　　海洋生态损害主要源于自然的变化和人类生产活动。一旦有污染物进入海洋以后，就很难再转移出去。海洋环境污染具有流动性、累计性、复合性、扩散范围广、治理恢复难的特点。目前我国海洋生态安全的形势十分严峻，海洋污染加剧，使我国近海环境恶化，典型生态系统受损，生物多样性和濒危物种减少，生态灾害频发，污染事故不断加剧，对海洋生态安全和渔业生产造成严重损害。

　　今年6月4日，中海油和康菲石油合作开发的渤海19-3油田发生溢油事故，至今长达四个月，却依然没有解决，这使得生态环境本来非常脆弱的渤海雪上加霜。与此同时，溢油事故的处理过程也暴露出立法、执法、司法等方面存在的一系列问题。

　　因此，建议对海洋生态安全加大行政执法和司法保护的力度。以此次溢油事故为契机，我国应建立和健全海洋生态损害的应急控制机制。对于不可避免的或者已经发生的海洋生态损害，应该积极采取各种措施，防治损害的扩大。另外，应该建立信息披露制度，建立应急监视和监测体系，建立各有关部门的协同合作预案，建立像溢油类似的污染事故的专项基金。

　　当前我国关于海洋生态安全的法律法规体系尚不健全。首先，我国《宪法》至今没有关于海洋环境保护的表述，内海和领海也没有作为国家资源写进《宪法》，专属经济区和大陆架也没有列入《宪法》的保护。海洋是我们蓝色的国土，作为国家的根本大法，《宪法》应有所反映。

　　其次，完善综合性的、专门保护海洋生态安全的法律和配套保障的法律法规。例如，《海洋环境保护法》只在第三章对海洋资源保护做了原则性的规定，其他各章均没有此类内容，使得海洋生态环保很难寻到更多的法律依据。

　　再次，正在修订中的《环境保护法》应为环境公益诉讼提供法理依据，使后者成为对政府为原告的司法诉讼工作提供有力的补充。现阶段，对海洋环境事故责任方的索赔多集中在清污费和渔业资源损失等方面，而海洋生态损害属于公共问题，不是针对某一个或几个特定人，而是针对国内或跨国群体，这样的损害具有潜在影响强、时效性弱的问题，这些问题必须通过公益诉讼来解决。

　　中国政法大学民商经济法学院教授曹明德：

　　应允许社团依法发起环境公益诉讼

　　建议国家有关部门允许在民政部门注册登记的环保类社会团体，向康菲公司发起环境公益诉讼。如由国务院批准设立、由环保部主管的中华环保联合会，已在今年年初对贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权纠纷环境公益诉讼案起诉中一审胜诉。环保部网站指出，这是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。

　　对于此次渤海湾溢油事故，我们首先应该关注的是责任主体问题。根据现有的法律法规和国务院相关条例，可以确定被告是作业方康菲公司，至于是否涉及其他责任人，比如中海油或者石油保险公司等，应该由法院根据补充证据和诉讼进程，决定是否追加被告。

　　其次，在原告主体方面，由于本案例适用国内法，不涉及国际法，所以法理上NGO也是比较恰当的原告主体。国内一些环保NGO在这方面已经有许多成功案例。NGO尤其是在民政部门注册的社会团体作为环境公益诉讼的原告，有利于避免公民个人的“滥诉”可能性。

　　此外，行政责任包括行政处分和行政处罚，20万的最高处罚金额，与康菲溢油所造成的损害是不相称的。因此，从市场经济和法治社会的大背景来看，这个案例主要的责任部分应该是民事责任，其中占最大比例的则是生态损害部分。

　　英国石油(BP公司)造成的美国墨西哥湾漏油事故爆发后，美国政府曾经考虑追究BP公司高管的刑事责任，尽管目前为止尚未落实，但其策略非常有效，对肇事者形成了很大的威慑力，最终促使BP公司迅速成立了200亿美元的赔偿基金。

　　我国《海洋环境保护法》第91条规定，对造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，依法追究刑事责任。我国《刑法》第383条也有“重大环境污染事故罪”的规定：即向水体排放、倾倒或者处置有毒物质或者其他危险废物，致使公私财产遭受重大损失的，最高可处以七年有期徒刑。至于本案是否涉及向水体排放倾倒的问题，最高法院可出台司法解释，因此追究刑事责任不存在司法技术上的障碍。

　　在墨西哥湾漏油事故中，责任方BP公司为了节省700万美元而抓紧钻探工期，采取了一种施工最快的、成本最低的施工方案，最终造成非常严重的后果。事故发生后，奥巴马政府在长达80天内无能为力。这些教训都值得我们反思。

　　渤海湾溢油事故提醒我们，当前的《海洋环境保护法》亟待完善，以前“重开发、轻保护”的指导思想应该调整为“重保护，慎开发”。必须重视海洋环境事故的预防，以及事故发生后的应急机制。另外，我国化石原料的对外依存度过高，现在中国大约有一半的石油依靠进口，应该要发展低碳经济、绿色经济，提倡低碳消费，绿色消费，减少对化石原料的依赖。

　　这起事故还暴露了我国在处理环境事故中公共参与方面的软肋。公众参与首先应该做到信息公开，即政府相关职能部门乃至事故责任人要及时披露信息，对此，法律必须要有更明确的规定，如果拒绝披露或者迟延披露，有关方面应该承担相应的法律责任。

　　从世界经验来看，公众参与、信息公开、环境公益诉讼，这是走向环境法治的必由之路，从更宏观的视角上，也是中国走向法制社会的必由之路，这样既可以解决政府资源不足的问题，不需要环保局24小时不吃饭、不睡觉去盯着全国亿万家企业，同时也能解决了“猫不抓老鼠”的权利寻租问题。

　　烟台海诚高科技有限公司董事长赵君才：

　　以油污实时监测网络防治溢油事故瞒报

　　康菲公司在渤海湾发生重大漏油事故，导致800多平方公里海域海水降至劣四类。就在一年多前的7月16日，中石油大连新港码头的一条输油管道发生爆炸漏油事故，泄露的1500吨原油入海，造成430多平方公里海面受污染——饱经沧桑的渤海海域，在本已严峻的生态形势下，发生如此大规模的石油泄漏事故，无异于雪上加霜。

　　放眼国外，2010年4月20日，英国石油公司(BP)在美国墨西哥湾租用的钻井平台发生爆炸，导致大量石油泄漏，也酿成一场环境惨剧。近年来，诸如此类的各种海洋污染事件在国内外频发，使得原本蔚蓝美丽的海洋，蒙上了一层面目可憎的死灰色——解决海洋环境污染问题已经刻不容缓。

　　烟台海诚高科技有限公司于2009年实现产业转型，致力于海洋和环境监测及修复技术的研发和产业化，以现代信息科学技术为核心，提供世界领先的物联网技术及应用解决方案，以“科技创新、惠及民生”为企业使命，立志为国计民生、生态环境、社会长远发展做出贡献。

　　海诚公司非常注重科技创新，于2010年投资2000万元，与中国科学院烟台海岸带研究所建设联合研究中心，目前拥有相关研发人员30余人，其中博士和高级工程技术人员20人。

　　目前，研发中心已与国内外多个科研机构建立了密切的合作关系，在海岸带水体环境在线监测技术集成与示范工程方面做了大量的研究工作，在海水自动分析方法研究和仪器研制方面具有丰富的研发经验。研发中心成功研制了营养盐自动分析仪、化学需氧量(COD)自动分析仪、金属元素自动分析仪和低压离子色谱仪等自动分析仪器，研发仪器可广泛应用于海洋、湖泊、河流等水质自动监测。

　　根据目前渤海石油严重污染的情况，以及我们在海洋污染自动监测方面的经验，建议建立以石油平台/浮标为载体的石油污染实时、在线、连续的监测网络，尤其在相关石油泄漏严重的区域，开展重点监测。

　　安装该石油污染监测专用监测设备的优势有：

　　针对诸如康菲公司瞒报、漏报、谎报等故意的欺骗行为，可以根据保存的历史数据，作为处理相关后续事宜的法律依据。

　　在极端恶劣天气条件下，如大风、大浪、大雨等监测船只或遥感卫星难以监测的情况下，这类监测载体可以发挥其无人值守、即可获取实时数据的优势。

　　同时结合监测点的气象参数，可以预测石油的扩散情况，能够为石油污染带的扩散、漂移提前做出预警。

　　为了更全面地监测海洋水质，建议可以增加对海水化学需氧量(COD)、溶解氧、浊度等其他参数的同时监测，因为这些参数与海洋石油污染的监测也有一定的相关性，同时保证数据的可靠性和准确性。

　　根据长期的监测数据，编写环境综合评价报告，形成一套完整、科学的环境评价体系，为科学研究、海洋资源的长期开发利用提供参考。

　　（本版稿件由本报记者梁嘉琳、金辉、高伟采写　摄影：王皓然）