我国贫困县总量十余年未变 专家称有必要调标准

　　《中国经济周刊》记者 王红茹 ●实习生 陈雅琪︱北京报道

　　10月17日，在国际消除贫困日到来之际，一次饱受质疑的“百强县”评选，意外地将“贫困县”拉下了水。

　　近日，一个名为“中郡县域经济研究所”的机构发布第十一届“全国县域经济基本竞争力百强县(市)”、“中国西部百强县(市)”等评比榜单，其中竟出现了17个国家级贫困县。

　　据《京华时报》记者调查，该机构实为一家注册资本仅10万元的公司，且该评选多个环节涉及收费。获评“西部百强县”的某西部贫困县官员接受采访时，直呼“这是个笑话”。

　　其实，这不一定是个笑话。

　　据专家介绍，我国2001年核定的592个国家扶贫工作重点县(即原来的国家级贫困县)，10年来不少贫困县已经取得了长足的发展，甚至成为经济强县，但它们往往不愿摘下这顶“闻着臭、吃着香”的帽子，因此，贫困县出现在百强县榜单中并不为怪。

　　1986年至今，我国扶贫开发政策已走过25年，并经历了三次较大调整。

　　中国社科院农村所贫困室主任吴国宝告诉《中国经济周刊》，第一次大规模扶贫开发政策的调整始于1986年，从上到下正式成立了专门扶贫机构，确定了开发式扶贫方针，确定了划分贫困县的标准，并划定了273个国家级贫困县。后来将牧区县、“三西”项目县加进来，到1988年增加到328个国家级贫困县。

　　第二次调整是在1994年，国家启动“八七”扶贫攻坚计划，经过重新调整，国家级贫困县增至592个。

　　第三次调整发生在2001年。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》时年出台，纲要取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数不变，同时将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。以此为标志，我国扶贫开发工作进入下一阶段。

　　在吴国宝看来，“贫困县”其实是一种状态描述，容易引起歧义，“有些非贫困县也比较穷，但由于国家资金有限，不能被划进来。所以2001年扶贫方式发生调整，除了国家扶贫开发重点县以外，也在一些非贫困县推行整村推进等一些优惠政策，这也意味着让非贫困县的人口也能享受到扶贫的资源。”

　　据《中国经济周刊》了解，目前《2011至2020年十年扶贫开发纲要》 (下称《新十年扶贫纲要》)已经完成，但尚未公开。知情人士透露，要等到今年11月份中央扶贫开发工作会议后才会公开。

　　《新十年扶贫纲要》的内容早有所披露。去年底，国务院扶贫办国际合作和社会扶贫司副司长刘书文在某扶贫创新研讨会上表示，正在制定的《新十年扶贫纲要》，将重点解决增加贫困人口收入、提高贫困人口的能力问题。“今后十年政府将坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发与农村居民最低生活保障制度有效衔接，完善贫困人口瞄准机制，并把社会扶贫作为国家未来扶贫战略的三大重点之一。”

　　中国农业大学人文与发展学院院长李小云向《中国经济周刊》进一步阐述，新十年扶贫的总方向没有变化。十年前以贫困县为单位，今后扶贫机制已经向贫困村瞄准了。

　　据了解，未来的扶贫工作会考虑采取集中连片开发扶贫的形式，目前全国确定了十几个大的片区，贫困县基本上都在片区范围之内，每个片区都制定有发展规划，由国务院扶贫办和国家发改委一起对其进行扶持、规划和引导。

　　“这是根据形势的变化进行的调整，不能说是根本调整，只能说是更多地瞄准穷人，更好地做好关于保护和开发的关系，做到协调保护式扶贫。” 李小云说。

　　《新十年扶贫纲要》的扶贫标准是否会进行调整？

　　陕西省社科院区域经济研究中心主任张宝通向《中国经济周刊》分析，与十年前相比，经济社会发生了很大变化，扶贫标准有必要重新界定。“要根据新情况，数字要调整，项目也要调整，要不断完善。”

　　可以肯定的是，多年来，国家级贫困县政策在帮扶落后地区发展方面发挥过积极作用。但一些疑问也纷至沓来：是什么让贫困县总量十多年不变？“争当贫困县”、贫困县“不愿摘帽”的根源在哪里？贫困县的标准是否应该重新界定？贫困县进退机制是否该重新核定？

　　嘉宾

　　吴国宝 中国社科院农村所贫困室主任

　　李小云 中国农业大学人文与发展学院院长

　　孙久文 中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长

　　张宝通 陕西省社科院区域经济研究中心主任

　　总数为何十多年未变？

　　吴国宝：为什么贫困县数量未改变，现在找不出任何一个公开的说法。下一阶段扶贫政策受益县的数量、划分标准和具体名单会有所变化，但是目前还没有公布。

　　李小云：改变起来难度太大，反对声音太高。我认为将来会逐渐取消，以后区域划分的单元要向穷人瞄准。

　　孙久文：一是有些县确实相对比较贫困。二是因为国家政策和资金的吸引，有些贫困县不愿意摘帽子。我们现在有贫困县进入的机制，但没有退出的机制，或者说退出机制不是特别明确。按理说，国家的扶贫资金是有限的，应该用来扶助那些更需要的地区，但在实际操作中地方政府肯定是不愿放弃的。

　　张宝通：一是国务院扶贫办没有及时更新，二是有些地方不愿摘掉这个帽子。

　　贫困县为何不愿脱贫、摘帽？

　　吴国宝：道理很简单。贫困县的问题就像原来的城市户口一样。户口最初就是起一个户籍登记的作用，但是在户口上附加了很多内容使之异化成阻碍城乡人口流动的壁垒。贫困县最初仅仅是国家作为扶贫工作对象确定的，但后来附加在它上面的很多优惠政策使得它可以享受很多开发扶贫以外政策优惠上的好处。一方面，贫困县可得到可观的扶贫资金，虽然国家扶贫资金不同时间有不同变化，现在每年国家财政扶贫资金大概200多个亿，贴息贷款180多个亿；另一方面，不少优惠政策也与贫困县绑定，只有贫困县才能享受到。从贫困县本身来看，即使它们自己不愿摘帽，但只要标准合理、公开，除非数据造假，不然是否戴帽不是以它们的意志为转移的。

　　李小云：原来确定的592个贫困县有历史性的意义。当时，贫困地区的现状以县最为突出，但也不完全是县，因为它是一个地域性的东西。贫困县的确立也只是一种计划单元，县是一个执行单元，所以相对来说有其合理性。但是随着经济的发展，特别是对中西部地区不断的投入，加上财政改革，使得相当一些资源丰富的贫困地区得到迅速发展。从瞄准机制来讲，就不合理了。以这个为基础分配资源，就不公平了。这就说明贫困县这个政策有其局限性。另外也说明，随着改革的推进，宏观地来看扶贫的效果，差异也在缩小。而贫困县不愿脱贫、不愿摘帽，这涉及到资源分配。如果进入退出机制不严格，就会激励这些县获得无偿资源。

　　孙久文：主要是国家的政策和资金的吸引。国家级贫困县在各级地方政府中会得到重视。与此同时，国家级贫困县还与许多发展中国家政府进行国际交流，互相借鉴脱贫致富的经验。

　　张宝通：国家没有进行调整。其实陕西省有些贫困县已经脱贫了，并且主动甩掉了“贫困县”的帽子。比如前年神木县已经不享受政策了，但国家给的帽子没摘。

　　是否需要建立退出机制？

　　吴国宝：实际上，在很早的时候，已经这么做了。1994年国家启动“八七”扶贫攻坚计划时，就实行了我们常说的“4进7出”，就是人均收入低于400元的县全部进来，高于700元的县全部出去。2001年确定的扶贫重点县选定标准，同样包含着贫困县进退的思想和制度因素在内。

　　孙久文：国务院扶贫办正在研究扶贫工作重点县的进退机制。进入的机制就是以贫困人口的数量占乡村人口的比例、农民人均纯收入、人均GDP以及人均地方财政收入等多项指标为标准。比如现在贫困地区人均收入大概是1090元。但是标准的指标在不同时期是不一样的。

　　贫困县是否需要取消？

　　吴国宝：贫困县的存在有其内在原因。因为中国的行政体制，县一级是无法跳过去的行政层级。比如资金的划拨和监管，必须通过县才能到村。在西方，是通过项目招标的方式来资助贫困地区，那就可以通过社会组织或专业机构来监测评估项目的实施情况。在短期内，取消贫困县没什么积极的作用。比如在村里组织扶贫活动，谁来监管？如果让省级机构去监管贫困村的扶贫工作，成本就更高了。关键问题不在于是否需要确定贫困县，而在于应该确定公开、合理的贫困县划分和进出标准，明确、合理确定贫困县应享受的政策优惠边界。

　　李小云：我国在上世纪80年代贫困面较大，特别集中在中西部地区，因而贫困县应运而生。在当时，以县为单元进行资源分配和集中管理，确实有助于这些地区快速摆脱贫困。经过二三十年发展，贫困在当下不再以整县的形式呈现，贫困问题更突出体现在大的片区，甚至出现在一些大城市周边，主要反映在返贫人群身上，所折射的主要是低收入人群的问题，这意味着现阶段贫困县政策需要作大调整。贫困县政策涉及资源优惠分配，贫困县当然不愿“摘帽”，解决这个问题唯一的方法就是从政策层面取消评定贫困县，让“贫困县”这一概念作古。如果要保留，首先要缩小范围，然后在原来基础上逐渐淡化贫困县的概念(具体到村或人)，最后取消。

　　孙久文：不应该取消。因为县是一个最基础的行政单元，片区的推进还是需要从基层来做，以县为单位进行。

　　张宝通：片区和县是同时进行的。贫困县是有必要存在的，因为县一级是行政单元，政策也要靠县来实施。