步步抵制：欧盟航空减排令或将触发WTO诉讼？

　　王尔德

　　欧盟2012年的航空减排令风暴日益逼近。

　　10月6日，欧洲法院总法律顾问（Advocate General）朱莉安妮·科克特（Juliane Kokott）对就美国航空业起诉欧洲排放交易体系（EUETS）一案发表咨询意见，认为欧盟的立法行为合法有效，“没有侵犯其他国家的主权或国际法所保障的公海自由，并与相关的国际协定兼容。”

　　这是否意味着对欧盟的立法已经“束手无策”？日内瓦国际贸易和可持续发展中心（ICTSD）亚太和中国事务总监成帅华认为，欧盟的2008/101/EC指令立法涉嫌违反WTO的相关规则，假如欧盟不取消或推迟这一措施，在该政策实施后，各国还可以采取在WTO提起诉讼的方式来进行维权。

　　“在WTO成员国提出咨询的情况下，欧盟的贸易总司如果认为该政策可能违背欧盟在WTO中的义务的话，也可能会干预。”成帅华分析，“2012在即，但我认为欧盟仍然有可能决定推迟实施这个政策。”

　　抵制欧盟航空业减排令结局未定

　　《21世纪》：你如何评价欧洲法院总法律顾问朱莉安妮·科克特的法律咨询意见？

　　成帅华：她的意见在国际上产生很大的反响。我认为，这一意见有两个方面的局限性。第一，欧洲法院所援引的主要是欧盟自身的法律，而欧盟的法律对于环境的关切远远高于国际通行的标准。通常情况下，欧盟法院不认为国际法优先于欧盟法。其次，欧盟法院处理的仅限于起诉方提出的诉讼理由，即违反芝加哥航空公约、国际民用航空组织的协定、欧盟和美国的双边开放领空协议和联合国气候变化公约。欧盟法院不会触及没有被起诉的争议，其中最主要的有两条：是否违反联合国气候变化框架公约中的共同而有区别的责任原则？是否违反欧盟在WTO中的义务？

　　《21世纪》：对美国航空业起诉EU ETS 这一案件，你预计会出现什么结果？有观点认为，美国航空业通过法律手段抵制EU ETS的行动已经失败。对此你怎么看？

　　成帅华：目前的进展是在欧洲法院进行审理，一般而言，法院会支持法律顾问的意见，也就是说判定欧盟的政策不违反国际法。

　　很难说已经失败，准确地说是一个有价值的尝试。欧盟法律系统是一个方面，WTO法律系统还没有开始。如果这个政策按照原计划在2012年实施，很难说美国、中国等WTO成员不会诉讼到WTO的法庭。

　　当然，欧盟和WTO两个法律程序的前提是不一样的。使用欧盟法院程序的目的是阻止欧盟实施这个政策。而启动WTO法律程序要复杂得多，一是因为WTO争端完全是一个政府行为，行业协会和企业没有权限直接在WTO提起诉讼。另一个更重要的原因是，WTO的争端解决是针对已经实施的政策，而且有明确的证据表明这个政策对起诉方的贸易造成的损失。因为这个政策还没有实施，所以当前还不能提交到WTO。

　　WTO规则是航空业救命稻草？

　　《21世纪》：就欧盟的这一立法是否违反“共同但有区别”的责任这一点很好理解，如何理解它与WTO规则之间的冲突？

　　成帅华：由于这一政策的设计部门是欧盟气候变化司，他们并不是贸易政策的专家。在多个场合我曾经和气候司的同仁沟通，指出这一政策可能与WTO规则冲突，但他们的一个基本观点一直是：航空业排除在WTO的服务贸易协定，所以欧盟的航空业纳入ETS的政策和WTO规则没有关系。

　　但我认为，欧盟的这一政策涉嫌违反了WTO的相关规则。主要有三个方面的冲突：

　　首先，欧盟的这一政策涉嫌违反了货物贸易协定中禁止数量限制的规定。WTO涵盖货物贸易的《关税及贸易协定》的第十一条（数量限制的一般取消）规定，“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。”

　　其次，这一政策可能违反WTO的最惠国待遇原则。比如《关税及贸易协定》第一条一般最惠国待遇的原文是这样写的。在对输出或输入、有关输出或输入及输出入货物的国际支付转账所征收的关税和费用方面，在征收上述关税和费用的方法方面，在输出和输入的规章手续方面，以及在本协定第三条第二款及第四款所述事项方面，一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品。

　　欧盟这个航空业政策的问题在于，它明确地表示，对于那些与欧盟有气候协议或者采取了“同等的措施”（equivalent measures）的国家可以免予征收碳排放配额。把某些国家的航空企业排除在外，在WTO法律框架下是一种歧视性行为，违反了一般最惠国待遇原则。

　　第三个方面，欧盟的政策没有满足WTO例外条款中的要求。WTO有一些例外条款，比如《关税及贸易协定》的第二十条允许为了保护自然资源的目标可以采取不符合一般原则的措施。但是该例外条款明确规定，欲根据一般例外条款获得正当性，必须依次满足一个条件：“不得构成任意或不正当的歧视，或者造成对国际贸易的变相限制”。

　　举一个例子。如果从环境的角度看，从香港到法兰克福的直飞航班明显比经迪拜转机的航班排放少一些，也应该少支付碳排放权。但是按照欧盟的这个政策，直飞航班所支付的排放费却高于经中东转机的航班，因为根据欧盟的政策，欧盟将只征收迪拜和法兰克福这后半段的排放。也就是说，这个政策虽然说自己的目标是为了减少排放，但是结果却可能是鼓励转机和增加排放。

　　步步抵制：欧盟航空减排令或将触发WTO诉讼？

　　《21世纪》：如果判断欧盟的措施违反了WTO规则，这对其他国家意味着什么？

　　成帅华：假如欧盟违反WTO规则这一观点成立，首先它会对欧盟内部的决策产生影响，欧盟可能会因此推迟实施这一政策。一方面是因为欧盟内部有7个成员表示保留，欧盟内部的航空业以及欧盟以外的产业界反对声越来越大。另一方面，如果这个气候政策涉嫌违反欧盟在WTO中的义务，欧盟贸易部门可能会干预。虽然2012在即，但是到最后一刻欧盟仍然有可能决定推迟实施这个政策。

　　至于其他WTO成员是否在WTO起诉，取决于成员国内部的考虑，比如是否有足够的证据和论证，诉讼的直接成本和直接收益，双边的政治关系，国内航空业的游说力量以及不同产业之间的平衡。WTO成员也会考虑到时间因素，因为走完WTO法律程序需要一段时间，一般是18个月，如果上诉的话还要增加3个月。

　　当然其他WTO成员是否在WTO提起诉讼，还有法律以外的顾虑。起诉方虽在法律上有很大赢面，但在道义上会面临一些挑战，很容易成为支持应对气候变化国家、人士和国际舆论的批评对象。

　　国内碳市场建立是长久之计

　　《21世纪》：假如目前这一案件失败，你认为，美国航空业还会采取哪些应对措施？

　　成帅华：对这一结果，美国航空业可能有三个反应。

　　一个反应是要求美国贸易代表在WTO提起诉讼。但是目前还没有任何这方面的消息。可能是因为美国航空业此前对欧洲法院的判决抱以比较大的希望，而且没有从WTO法的角度研究。

　　另一个反应是继续通过游说，要求美国国会通过相关法律，对欧盟的航空公司实施报复性对等措施。2011年9月8日，美国众议院运输和基础设施委员会已经通过了一个议案，禁止美国航空公司参加欧盟的碳排放全交易系统。如果这个议案在众议院外交委员会也得到通过，那就要提交到整个众议院投票。

　　第三，是和欧盟内部的航空业企业以及其他国家的航空业企业一起联手反对。

　　《21世纪》：你如何评价中国目前的应对手段？这些手段还存在哪些不足？

　　成帅华：中国应对手段主要包括两个步骤，一是联手印度、俄罗斯等国政府和企业，广泛地对欧盟施加压力，反对这个政策。二是在双边和外交场合，敦促欧盟气候变化官员充分考虑到发展中国家的特殊条件，不要把这个政策使用到中国等发展中国家。

　　现在的主要问题是，短期内抵制欧盟的碳排放交易政策只是一个方面，长期来看，中国航空业的国际竞争力取决于服务质量的提升和节能减排水平。这一次危机表明，中国产业须尽快地在节能减排方面达到国际水平，特别是航空业、航运等国际性强的行业。尽快建立一个有效的国内碳市场，将有益于中国企业在未来国际竞争中取得优势。