杨敏：加强依法行政建设 全面推进会计管理工作持续健康发展

　　会计司党支部书记、司长 杨敏

　　胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：“要全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化。”“要坚持发挥党总揽全局，协调各方的领导核心作用，提高党科学执政，民主执政，依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”国家“十二五”规划和“六五”普法规划中都提出要对公务员进行知法、学法、用法的宣传教育。我部开展廉政风险防控（查找廉政风险点）的重要措施——从思想道德方面查找政治素质、法治观念、职业操守的风险，也就是要对大家进行法制教育。党政干部之所以在廉政上摔跤跌倒，很重要原因就是法律知识缺乏，法制观念淡薄。

　　一、加强依法管理会计工作的必要性

　　（一）依法管理会计工作的重要意义。主要体现在六个方面，即胡锦涛总书记3月28日在主持中央政治局第27次专题集体学习时的讲话概括：全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公，执政为民的必然要求；是推动科学发展，促进社会和谐的必然要求；是党的十七大为适应全面建设小康社会新形势、推进依法治国进程而提出的一项战略任务；对深化政治体制改革，发展社会主义民主政治；对全面实施依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；对建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现党和国家长治久安具有十分重要意义。

　　（二）依法行政是现代文明的重要标志。治国之道有几种：人治、法治、德治、无为而治。随着经济社会发展，不同时期、不同情况，治国方略是不同的。大家都知道，中国几千年的封建统治主要是靠人治。自新中国建立以来，党中央、国务院历来都重视依法行政工作，尤其是党的十四大以来确立的中国特色社会主义市场经济体制，市场经济也是法治经济。

　　中华人民共和国前身苏维埃共和国时期，中国共产党1935年在苏区、瑞金为管理好苏维埃政权，就在短短三年多时间内立法130多部。1949年中华人民共和国成立后先后颁布实施一个宪法性文件（即《中国人民政治协商会议共同纲领》），进行过四次修订（即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法）。现在我国已形成了中国特色社会主义的法律体系，有效的法律、行政法规近1000件（截至2010年，已有237件法律、690多件行政法规）、地方性法规达8600多件。改革开放后，邓小平同志多次强调要加强法制建设，提出不能因领导人的变化而变化。党的十五大把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。国务院于2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府。之后国务院的工作规则就将“依法行政、科学民主决策”写入其中。2010年国务院召开全国依法行政工作会议，温家宝总理指出：“一个政党取得政权后，应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家。这是党在夺取政权与执政时期的最大区别。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化。”中共中央政治局2011年3月28日下午就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第27次专题集体学习，胡锦涛总书记在主持学习时把推进依法行政建设的重要意义讲得更深刻。

　　（三）财政部党组自改革开放以来都很重视依法行政依法理财。早在改革开放初期，时任财政部部长王丙乾就提出“加强依法行政依法理财”，尤其近些年在依法治国大环境下，财政部党组更加重视依法行政依法理财工作。财政部谢旭人部长提出加强科学化精细化管理的要求，首先强调的就是加强财政法制建设。

　　（四）会计和法治的关系。依法行政依法理财联系到会计的实际工作，就是依法管理会计工作。会计和法治具有相同点：

　　1．会计和法治都为市场经济服务，市场越发展越需要会计，市场经济就是法治经济，所以在市场经济条件下，会计和法治的作用都是相同的，都随着市场经济的发展，地位和作用不断提高。

　　2．会计和法治都是经济社会发展的基础，没有这两者，经济社会运转就不能有序，它们是管理的基础。

　　3．会计和法治都是讲规则的。

　　4．会计讲诚信，法治的信赖保护原则也是诚实守信。

　　5．会计和法治都讲公平、公正、透明。

　　会计和法治相互联系，会计管理工作也涉及到制定准则、制度、规则，涉及到行政审批事项，这些都需要依照法治精神来办理。会计管理工作只有贯穿着法治，才能有效、顺利、可持续地向前发展。

　　二、依法管理会计的基本要求和基本原则

　　（一）依法管理会计的基本要求，也就是依法行政的基本要求。

　　1．合法行政，防止行政权力滥用，防止寻租。包括实体合法和程序合法。行政机关只能在规定的条件、幅度、方式范围内进行选择，否则构成实体违法，同时也要符合法律法规规章规定的程序。包括行为的具体步骤、形式、时间和顺序等。

　　2．合理行政，是对行政自由裁量权的约束和规范，做到公平、公正。

　　3．程序正当，依据决定程序也要公开，不公开不能生效，不具有执行力。要保障相对人和利害关系人参与行政管理，做到主动通知，听取相对人和利害关系人的陈述，听取他们的申辩，要保证他们的救济权，同时回避利害关系。

　　4．高效便民。只有高效行政，才能真正做到便民、利民、为民。

　　（二）依法管理会计的基本原则，也就是依法行政的基本原则。

　　1．职权法定原则。指行政机关的创设、存在的依据和活动范围都来自于法律的规定，行政机关不得行使法律未授予的权力。超越职权或溢用权力，就是违法。

　　2．法律保留原则。指凡涉及公民、法人或其他组织重大权益的事项，特别是有关限制或剥夺人身权、财产权的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律做出规定，或由其授权主体作出规定。

　　3．法律优先原则。这要求在法律已对某个事项作出规定时，行政法规和规章制度都不能与之抵触，应按下位法服从上位法的要求。

　　4．公开、公平与公正原则。

　　5．信赖保护原则。要求行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失要给予补偿。

　　6．诚实守信。行政机关应言必信，行必果。一是公布的信息应当全面准确真实。二是制定的法规、规章、政策应当保持相对稳定，不能朝令夕改。制度需要创新，但不应轻易变更；如若变更，一定要注意新旧制度之间的衔接。三是严格执行法律、法规、规章及有关政策。

　　7．权责统一。即行政机关依法享有的权力与依法应当承担的责任相当。做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿。

　　三、作为国家公务员依法管理会计应当掌握与行政管理有关的主要法律

　　从事会计管理工作，除了应当掌握与会计业务相关的法律法规外，还应当掌握依法行政有关的行政法律。主要有十二部行政法律：行政立法法、行政许可法、行政公开法、行政处罚法、行政组织法、国家公务员法、行政程序法、行政诉讼法、行政强制法、行政复议法、国家赔偿法、保密法。结合会计司工作的实际情况和遇到的实际问题，简单介绍或解答与会计管理密切相关的几部法律，即行政立法法、行政许可法、行政处罚法、行政公开法和行政复议法。

　　（一）关于制定会计规范性文件所涉及的立法技术问题。会计管理工作的依据有会计法、注册会计师法等法律，我们在起草会计管理规范性文件时，也要按照立法法要求办理。依据立法法的要求，结合会计立法工作所涉及的问题，重点在六个方面做些解答：

　　1．制定会计法律、法规、规章的法定权限如何掌握？

　　（1）关于法律制定权。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。其他法律由全国人民代表大会常务委员会制定。

　　只能制定法律的事项：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生组织和职权；民族区域自治制度，特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

　　对于上述尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先行制定行政法规（如现行的有些税收法规包括增值税、消费税、营业税、资源税、车船税条例，就是依据这条制定的）。

　　（2）关于行政法规制定权。国务院根据宪法和法律制定行政法规：为了执行法律的规定需要制定的事项；规定各部和各委员会的任务和职责，领导部门和委员会的工作；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。

　　（3）关于规章制定权。属于执行法律或国务院的行政法规决定命令的事项；涉及2个以上国务院部门职权范围内的事项，要么联合制定规章，或提请国务院制定行政法规。

　　按照财政部立法工作规则要求，财政部门规章是指财政部在国务院规定的职权范围内，根据法律、行政法规或国务院的决定，命令制定具有普遍约束力的规定，办法、实施细则、制度规则等规范性文件的总称。主要包括：执行法律或国务院行政法规决定、命令的事项；涉及全社会或一类管理相对人具有普遍约束力的事项；涉及行政许可、行政收费、强制措施、处罚等某类行政措施内容事项；行政管理工作中的重要制度、准则、规则等事项；涉及某一行业的规定办法、实施细则、规则等事项；财政部门规章涉及其他部门职责的，应与其他部门制定联合规章。

　　2．法律、法规、规章、规范性文件不一致怎么办？

　　（1）上位法优于下位法。宪法具有最高法律效力；法律效力高于行政法规、地方性法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，上级政府规章高于下级政府规章。

　　（2）自治条例、单行条例和经济特区法律部分内容的优先适用。自治条例、单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

　　（3）同位阶的法律规范具有同等效力，在各自权限范围内实施。也就是部门规章之间具有同等效力，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。

　　（4）特别规定优于一般规定。同一机关制定的法律规定不一致时，特别规定优于一般规定。

　　（5）新的规定优于旧的规定。同一机关制定的法律规范对同一规定不一致时，后发布的优于先发布的。

　　（6）不溯及既往。无论是法律、行政法规、地方性法规，还是规章，不论其效力等级的高低，一般没有溯及既往的效力，但为了更好地保护公民、法人和其他组织权利和利益而做出的特别规定除外。

　　3．财政规章与财政规范性文件的区别有哪些？

　　（1）约束范围不同。规章是具有普遍约束力的规定，而规范性文件一般是有限范围（个别企业、单位的具体问题）。

　　（2）法律效力不同。规章以上的法律文件是法院作为审判依据，而规范性文件则不能为依据，行政复议时，申请人在涉及自身利益时，对规范性文件可以提出合法性审查，而对规章是不能提出复议审查的。

　　（3）程序上要求不同。虽然都是财政部发文，都需广泛征求意见，但是，规章出台必须经过部务会研究讨论决定，规范性文件则不需要经过部务会，部领导签发即可。

　　4．关于法律、行政法规的解释权问题。

　　（1）法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，国务院可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求，法律的解释与法律具有同等效力。

　　（2）行政法规条文本身需要进一步明确界限，或者做出补充规定的，由国务院解释。国务院各部门（包括财政部）可以向国务院提出行政法规解释要求。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。

　　（3）规章的解释权属于规章制定机关，规章的解释同规章具有同等效力。

　　根据立法权解释规定，以财会便字，司局所发便函文件对制度的解释，从形式上是不具有法律效力的。

　　5．不相隶属的法律规范之间的矛盾冲突如何解决，应由谁来裁决？

　　（1）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

　　（2）地方性法规与部门规章不一致的，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，适用地方性法规，国务院认为应当适用部门规章的，由国务院提请人大常委会裁决。

　　（3）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致时，由国务院裁决。

　　（4）根据授权制定的法规与法律规定不一致的，由人大常委会裁决。

　　6．关于规章的执行日期如何掌握？

　　规章应当自公布之日起30日后施行。但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定，以及公布后不立即施行，将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

　　（二）关于会计行政许可事项有关问题。会计司行政许可事项占财政部行政许可事项近一半，大家掌握行政许可法尤为重要。本部分内容主要回答什么是行政许可，行政许可的原则，我们是否有权自行设定行政许可，哪一级层次文件能设置行政许可及行政许可程序等。

　　1．什么是行政许可？

　　行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是行政权的重要组成部分。

　　行政许可的特征：行政许可是提高行政效率，防止利用职权寻租的重要措施。

　　（1）行政许可是行政机关管理性行为，管理性的主要特点是行政机关单方面做出决定，公民、法人或其他组织违反行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。如行政机关以第三人的身份出现，起证实和确认的作用，不具有行政管理的性质，不属于行政许可，如确认民事关系的登记：婚姻登记，个人身份证登记，产权登记。

　　（2）行政许可是行政机关对社会实施的外部行政行为。管理对象是公民、法人和其他组织。

　　（3）行政许可是行政机关根据公民、法人或其他组织提出申请产生的行政行为。行政机关不可能主动颁发许可证件或执照。

　　（4）行政许可是准予行政相对人从事特定活动的行为。如注册会计师执业，会计师事务所办理审计等业务。

　　2．行政许可要坚持哪些基本原则？

　　（1）合法原则。设定和实施行政许可都必须严格依照法定主体的权限、范围、条件和程序进行（如注册会计师法规定，会计师事务所设立的行政许可实施主体是省以上财政部门）。

　　（2）公开、公平与公正原则。主体、条件、程序、决定的内容都要公开、平等对待所有的个人和组织，一视同仁，不实行歧视性待遇。

　　（3）便民原则。廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。

　　（4）救济原则。公民、法人和其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权。有权申请行政复议，或提起行政诉讼。如合法权益受到侵害，有权依法要求赔偿。

　　（5）信赖保护原则。这是源于民法的诚信原则。一旦许可，不得擅自变更。行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变的对由此给行政相对人造成的损失应当给予补偿。

　　（6）监督原则。按照“谁许可，谁监督”的原则。不仅要对被许可人是否依法履行义务进行监督，对其他未经行政许可就从事许可事项的活动进行监督，发现违法行为，应当依法查处。

　　3．设定行政许可权限如何掌握？

　　从权限讲，只有全国人大及其常委会、国务院和省级人大及其常委会可以设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家行政机关一律不得设定行政许可。也就是说从形式上看：只有法律、行政法规、地方性法规和国务院的决定可以设定行政许可，省级人民政府的规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

　　会计司从事的行政许可事项：①设立会计师事务所审批、境外（包括港澳）会计师事务所在境内设立常驻代表处审批；②外国及港澳台地区会计师事务所来内地临时办理审计业务审批（注册会计师执业资格审批）；③会计从业资格审批；④会计代理记账机构执业资格审批。以上许可事项都是法律规定设立的。⑤会计师事务所从事证券、期货相关业务审批，这项审批是国务院（第412号令）决定设定的。

　　4．行政许可实施程序有哪些？

　　行政许可实施程序是指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准许、拒绝、中止、收回、撤销行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。

　　期限：一般行政机关应当自受理行政许可申请之日起20个工作日内作出行政许可决定，20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并要告知申请人。法律法规另有规定除外。采取统一办理或联合办理、集中办理的行政许可，办理的时间不得超过45个工作日。

　　依法需进行特定程序所需要时间不计算在规定期限内，如听证、鉴定、检测、检验等需要的时间。

　　法律对受理、听证的时间都作了专门的规定，目的是规范行政机关的行为，提高行政效率，同时也便于申请人监督行政机关的行为。

　　行政许可除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。

　　5．行政许可的法律责任如何掌握？

　　（1）对违法设定行政许可的行为，有关机关责令设定行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。

　　（2）对违法实施行政许可的行为（包括违反法定程序和违反法定条件施行行政许可的行为），上级行政机关或者监察机关责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。

　　违反法定程序的行为：①对符合法定条件的申请不受理；②不在办公场所公示应当公示的材料；③在受理审查决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务；④申请人提交的申请材料不齐全，不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；⑤未依法说明不受理行政许可申请或不予行政许可的理由的；⑥依法应当举行听证，而不举行的。

　　违反法定条件实施行政许可的行为：①对不符合法定条件的申请人准予行政许可，或者超越法定职责作出准予行政许可决定的；②对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；③依法应当根据考试成绩择优作出行政许可决定，而未经考试成绩择优作出准予行政许可决定的。对这种行为，由上级机关或监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

　　（3）工作人员索要或收受他人财物或谋取其他利益的，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

　　（4）行政许可申请人和被许可人的法律责任，包括：隐瞒或提供虚假材料，申请许可以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，涂改、倒卖、出租、出借、行政许可证件，未经许可，擅自从事行政许可的，依法给予行政处罚，构成犯罪，要依法追究刑事责任。

　　6．能否改变生效的行政许可？

　　按信赖保护原则，行政机关不能擅自改变已经生效的行政行为，如需改变，对由此给行政相对人造成的损失应当给予赔偿。

　　（三）关于行政处罚法有关问题。为了加强会计管理工作的执行力度，在实际工作中往往会运用行政处罚的手段。这里重点介绍一下行政处罚的原则，行政处罚的种类及谁来设定行政处罚的问题，以便我们在制定会计管理有关规定时掌握。

　　行政处罚是行政机关对行政相对人违反法律法规依法实施的一种法律制裁行为。

　　1．行政处罚应坚持哪些原则？

　　（1）处罚法定原则：依据必须是法律、法规、规章规定，处罚的设定和实施的程序必须按处罚法的规定进行，不依法或不依法定程序处罚无效。

　　（2）公正公开原则：处罚公正原则要求行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，公开正直，没有偏私。处罚公开是实现处罚公正的重要保障，公开原则要求对违法都实施行政处罚的规定和实施行政处罚的程序必须公开，未经公开的规定，不得作为行政处罚的依据。

　　（3）过罚相当原则：设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。不能当罚不罚，不该罚的滥罚，也不能该重罚的轻罚，该轻罚的重罚，更不能以行政处罚代替刑事处罚。

　　（4）一事不再罚原则：一事不再罚原则要求，对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给两次以上罚款的行政处罚，违法行为构成犯法已依法追究刑事责任的，行政机关不应再予以行政处罚。对行政机关已经给予当事人行政拘留的，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，应当依法折抵相应刑期，对行政机关已经给予当事人罚款的，人民法院处罚金时，应当折抵相应罚金。

　　2．行政处罚包括哪些种类？

　　（1）警告。

　　（2）罚款。

　　（3）没收非法所得，没收非法财物。

　　（4）责令停产停业。

　　（5）暂扣或吊销许可证，暂扣或吊销执照。

　　（6）行政拘留（这是最严厉的行政处罚，只有法律才能设定，并只有公安才能实施）。

　　（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚（通报、停止拨款）。

　　3．设定处罚的权力应如何掌握？

　　依法应当由法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章设定，其他任何规范性文件不得设定行政处罚。

　　（1）法律对行政处罚的设定范围。法律可以设定各种行政处罚。法律以外的其他规范性文件都无权设定限制人身自由的行政处罚。

　　（2）行政法规对行政处罚的设定范围。可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。但法律对违法行为已作出处罚规定，行政法规需作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。

　　（3）部门规章对处罚的设定范围。部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为种类和幅度范围内作出具体规定。在尚未制定法律、行政法规的情况下，部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或一定数量的罚款的行政处罚。标准为对非经营违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，最高不得越过3万元；没有违法所得的，设定罚款不得超过1万元，超过上述限额应当报国务院批准。

　　（四）关于行政复议法有关问题。在财政部门以往行政复议案例中，发生过对注册会计师处罚和对会计师事务所处罚提起复议申请的情况，以及对会计规范性文件一并提起复议审查的案例，本部分内容主要回答什么样的行为可以行政复议，什么样的行为不可以行政复议。

　　1．什么是行政复议？

　　行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查，并作出行政复议决定的活动。

　　行政复议的特征：

　　一是国家行政机关依法履行的复议职责，是一种行政活动。只有法律赋予行政复议管辖权的行政机关才能行使行政复议权。

　　二是行政复议机关对被申请复议的具体行政行为的审查，是对作出具体行政行为的行政机关的监督。

　　三是行政复议作为解决行政争议的一种方式，应当严格遵守法定程序。

　　四是行政复议是一种对行政管理相对人的行政救济措施。

　　2．行政复议要坚持哪些原则？

　　（1）合法原则。这是指严格依照法定规定的职权、权限，依照法定程序受理行政复议申请，对被申请行政复议的具体行政行为进行审查并作出行政复议决定。合法原则要求：一是履行行政复议职责的主体及其职权合法；二是作出行政复议决定的依据合法；三是受理行政复议申请，做出行政复议决定的程序合法。

　　（2）公正原则。这是指行政复议机关应当平等地对待参加行政复议的各方当事人；严格依照事实和法律作出公平裁决，纠正违法或不当的具体行政行为，维护合法行政行为。

　　（3）公开原则。这是指行政复议活动应当公开进行。公开原则要求：一是行政复议程序公开，二是行政复议依据公开，三是行政复议决定公开。

　　（4）及时原则。这是指行政复议在维持公正的同时，要注重提高效率，遵循及时原则。要求：一是受理行政复议申请应当及时；二是复议条件按照审理期限审结；三是及时了解行政复议决定的履行情况，对不履行决定的情况，依法及时处理。

　　（5）便民原则。这是指行政机关在复议时应当在各个环节和步骤上做到因地制宜，为复议申请人提供方便，使行政复议制度成为公民、法人或其他组织保护自身合法权益的经济、实用、便利、有效的救济手段。便民原则要求：一是在申请人法定义务之内尽可能为其履行义务提供方便；二是在申请人法定义务之外，不另外再增加其负担。

　　3．行政复议受案范围。

　　行政复议受案范围是指公民、法人或其他组织可以申请行政复议的事项。

　　属于受案范围的方能申请，否则就不能通过行政复议程序寻求救济。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提出行政复议申请，受案范围包括：①行政处罚争议：警告、罚款、没收违法所得非法财物，责令停产，吊销、暂扣许可证、执照，行政拘留；②行政强制措施争议：公民、法人或其他组织对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；③行政许可管理争议：公民、法人或其他组织对行政机关作出有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更中止、撤销不服的；④行政确认争议：公民、法人或其他组织对行政机关关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权决定不服的；⑤经营自主权争议：公民、法人或其他组织认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；⑥农业承包合同争议；⑦要求履行义务的争议：公民、法人或其他组织认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用、或者要求履行其他义务的；⑧行政许可授予争议：公民、法人或其他组织认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证，资格证等证书，或申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；⑨履行法定职责争议：公民、法人或其他组织申请行政机关保护人身权利，财产权利，受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；⑩行政给付争议：申请依法发放抚恤金、社会保险金或最低生活保障费，行政机关没依法发放的；?其他具体行政行为引起的争议：公民、法人或其他组织行为行政机关的其他具体行政行为侵犯合法权益的。我司会计管理工作在从事第③、⑧项工作时尤其要注意。

　　4．不可以复议的范围。

　　公民、法人或其他组织不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理的决定，或不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理的，不能通过行政复议寻求救济。

　　5．可以一并提起审查申请的抽象行政行为。

　　按行政复议法规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的有关规定不合法，具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对这些规定的审查申请，这些规定包括：国务院各部门的规定，县以上政府及其工作部门和乡镇人民政府的规定。上述规定不含国务院各部门、委员会规章和地方人民政府规章。

　　会计司在拟定规范性文件时，如果不符合法律法规规定，当事人就可以依法对所发文件在提起行政复议时一并提起审查。

　　（五）关于政府信息公开条例（行政公开法）有关问题。公开透明，让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。政府信息公开条例是2007年4月发布，而在2008年5月1日施行，学习、宣传准备时间近1年时间。在政府信息公开条例实施后，会计司在政务公开方面是做得比较好的，会计司网站点击率很高，要继续按照政府信息公开条例的有关规定和要求贯彻落实。

　　1．公开的主体是谁？

　　有两类，主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这两类主体既是政府信息的拥有者，也是政府信息公开义务的承担者。

　　（1）行政机关指各级政府及县级以上政府部门。

　　（2）教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位。

　　公开是原则，不公开是例外。

　　2．政府信息公开的范围有哪些？

　　（1）主动公开：涉及公民、法人和其他组织切身利益的；需要社会公众知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应主动公开的。

　　（2）依申请公开：不属于主动公开范畴，只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊作用的信息。如申请了解自己纳税数额、社保数、医疗费等。

　　依申请公开程序：政府收到信息公开申请，先就是否符合法律法规要求进行一定审查，能够当场答复的，当场答复。行政机关当场不能答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如需延长的，经机关负责人同意，通知申请人，最长不得超过15个工作日。

　　（3）不予公开的政府信息。即行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；行政机关不得公开涉及国家秘密，商业秘密，个人隐私的政府信息（涉及个人隐私的政府信息，经权利人同意，或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的可以公开）。

　　3．政府信息公开条例颁布后，各级财政部门在公开政府信息方面都遇到巨大挑战，主要体现在：

　　（1）信息公开申请的处理工作，业务量很大，有关财政部门组织若干内部单位及工作人员花费数周时间进行信息整理与答复，这对于日常行政工作的开展造成了一定影响。

　　（2）部分信息公开申请对财政部门的基础性工作提出了超出现有水平的要求，需要从加强完善基础性工作入手解决。

　　（3）部分信息公开申请涉及超出财政业务本身的敏感信息，处理难度很大。

　　（4）各地预算信息公开工作推进程度不同，容易为舆论炒作。

　　4．如何解决政务公开的实际问题，解决的原则是：

　　（1）按照国办发[2010]5号文件，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或其他组织搜集信息的义务。因此，对于要求行政机关以及公民、法人或其他组织搜集政府信息，或者要求行政机关对若干个政府信息进行汇总、分析、或加工的，行政机关可以予以拒绝。

　　（2）过程信息不公开，过程信息不属政府应公开的信息。国办发[2010]5号文件明确指出：行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程信息，不属于应公开的政府信息。原因是：①公开的政府信息应是正式、准确、完整的；申请人在生产、生活、科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书面证据使用；这些信息不符合上述要求。②过程信息不公开，可以保证在决策过程中畅所欲言，集思广益。③从世界各国的立法惯例来看，很多国家对尚在形成过程中的信息也不予公开，如加拿大、日本。如编制的审议过程中的预算，就是典型的过程性信息。2009、2010年×××在人代会前，要求我部公开预算草案，就可不公开。立法中征求意见，也是过程信息，但属主动公开，是信息形成的过程，而不是依条例进行信息公开。

　　（3）怎样认定申请人的“自身生产、生活科研等特殊需要”。国办发[2008]36号与国办发[2010]5号文件都明确规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。2008年，政府信息公开条例实施不久，我部收到×××要求公开“财政部2008年度部门预算”，其理由是“为了对政府部门预算进行比较分析，同时为了实践政府信息公开条例”。对此我部的答复是“鉴于申请材料无法证明申请获取的信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要直接相关，根据国务院办公厅的有关规定，对于该信息不予提供”。

　　（4）对一件笼统事情或涉及诸多项目的事情如何处理？

　　经常遇到申请人就一件笼统的事情或涉及诸多项目的事情提出信息公开申请。这类申请，既不能帮助行政机关明确申请人的需求，不方便行政机关作答，也不利于在行政复议与诉讼环节保护当事人的权益。因此，申请受理机关应当依据“一事一申请”的原则，要求申请人对申请方式加以调整，一个政府信息公开申请只对一个政府信息项目。

　　实践中最为复杂的信息公开申请是研究课题类申请。如××提出的预算信息公开的申请，按照国办发[2010]5号文件，这类申请不同于政府信息公开条例规定一般意义上的申请，而且在一定程度上超出了设置依申请公开的立法本意。行政机关可以要求申请人对申请方式做出调整：对于课题研究所需政府信息，若已经公开的可告知申请人通过网络、公报、年鉴、出版、档案、图书馆。通过主动公开渠道确实难以获取的政府信息，申请人可按照“一事一申请”的方式，向相关行政机关分别提出申请。

　　（5）依申请公开的信息与主动公开的信息的区别是什么？

　　它们的共同点是都是可以公开的信息，其区别：

　　第一，“主动公开”是为满足社会公众普遍的信息需求，而“依申请公开”是为了满足特定公民、法人或者其他组织自身生产、生活、特殊的信息需求。由于依申请公开的信息不是社会公民公众普遍需求的信息，出于节省行政成本方面的考虑，行政机关没必要进行主动公开。

　　第二，主动公开是不收费的，而依申请公开，对信息公开的成本，可以向当事人收取一定费用予以补偿。

　　会计管理工作是一项专业性、政策性都较强的工作，坚持依法行政、以人为本是我们做好各项会计管理工作的出发点和立脚点。希望对大家认真学习依法行政相关内容，更好地提高我们依法管理会计工作的水平，更好地为广大会计人员服务，为我国经济社会发展服务。