安徽区划调整后的雄心

　　安徽历史上首个进入国家层面的战略规划，明确了“一轴双核两翼”产业分布格局，但“塌陷”的巢湖，横在“双核”合肥、芜湖以及马鞍山之间，阻碍了三个城市间的市场要素流动。撤并地级市巢湖，彰显出安徽通过行政区划调整促进经济崛起的雄心

　　文｜《小康》记者 李秀江 合肥、池州报道

　　“这次改革，安徽又走在了全国的前面。”面对种种压力和质疑，安徽省政府参事、安徽省行政区划调整课题组成员程必定依然坚定地向《小康》记者表示，拆分巢湖的区划改革，是值得肯定的。

　　在中国，安徽算不上是经济强省，但安徽人的敢于突破、敢于承担、知难而上是出了名的，大包干、税费改革等都是从安徽开始的，这一次，安徽又谨慎且低调地撤销了地级市。

　　8月22日，安徽省政府正式公布撤销巢湖市的消息，原地级巢湖市所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖。

　　此前，坊间已经传出多种行政区划调整的版本，但安徽省一直对外界秘而不宣。关于安徽巢湖市“一分为三”的说法终于尘埃落定后，种种迹象表明，类似这样的城市撤并，在安徽仅仅是开始。按照学者的设计，到2020年，安徽将逐步将省辖市由目前的17个减至14个，县级市由5个增到22个，56个县减到31个。

　　尽管《小康》记者在安徽采访时，官员和学者都在刻意回避下一步行政区划调整的动向，称“这只是学者提出的设想与建议，不代表官方”，但拆分巢湖，已然彰显安徽寄望通过行政区划调整促进经济崛起的雄心。

　　三市分“巢”

　　“十年前，离开家乡的时候，这里是巢县，十年后，再回家乡，这里还是巢县。”一位身在外地的巢湖人，在网上留言，表达了对撤销巢湖的惋惜。

　　巢湖原为巢县，属巢湖地区管辖。1999年地改市，巢湖地区改为地级巢湖市，下辖庐江、无为、和县、含山四县和居巢区(原巢县)。

　　“当时地改市是一阵风，没有经过科学的论证和调研，缺乏合理性，对此争议很大。”程必定回忆说。

　　“拔苗助长”之后的巢湖市并不争气，设立12年来与周围的合肥、芜湖、马鞍山三市相比，巢湖在四市中面积、人口均占第一位，但经济体量一直弱小，2010年四市GDP排名处于末位。   

　　程必定分析说：“合肥、巢湖、马鞍山、芜湖四个板块，巢湖居于中间，按照地理学来讲，夹在中间的板块只有两种结果，一种是隆起，一种是塌陷，这是要素流动的必然安排。” 

　　现实的情况是，巢湖已经塌陷。

　　“投资商更愿意到合肥、马鞍山、芜湖三市去发展，不愿意到巢湖来，但三市发展空间愈加不足，而巢湖有空间、有地，却没有企业愿意来，浪费了很多资源。”程必定说。

　　同样，巢湖市下辖四县也都是“胳膊肘向外拐”，悄悄地向其他市靠拢，和县向马鞍山靠拢、庐江向合肥靠拢……

　　“巢湖已经是空架子了，它也不是一个中心城市，理论上来讲巢湖是多余的。”程必定认为，拆分巢湖早已是必然，只是行政区划调整涉及很多问题，尤其是人事问题，非常敏感，因此一拖再拖。

　　据了解，巢湖市成立还不到三年时，就有人大代表在安徽省两会期间提案撤销巢湖市。

　　2004年，安徽省决定对撤销巢湖的可行性进行调研和多方面的课题研究。

　　2010年的全国两会，安徽省代表团的集体一号提案就是这个问题，全国人大非常重视。

　　此前，国务院批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》， 这是安徽历史上首个进入国家层面的战略规划，并赋予示范区先行先试特权。该规划明确了“一轴双核两翼”产业分布格局，“双核”即指合肥和芜湖。

　　但已经塌陷了的巢湖，横在合肥、芜湖、马鞍山之间，阻碍了三个城市间的市场要素流动。因此，《规划》中提到要“适时调整行政区划”。

　　“区域发展有需求，《规划》中有伏笔，人大代表已经提出议案，专家也研究了多年。拆分巢湖的条件成熟了，时机到了。”程必定说。

　　今年5月，安徽省政府成立了“安徽省行政区划调整课题组”，程必定是课题组的成员，并正式向国务院递交了《关于撤销巢湖市及有关行政区划调整的请示》。7月14日，国务院正式批复同意。

　　此次分拆后，居巢区和庐江县划归合肥，无为县划归芜湖，含山县、和县划归马鞍山。由此，合肥的发展空间大大拓展。而芜湖、马鞍山跨江而过，与合肥连成一个整体，形成集群效应。

　　程必定称，这次调整具备了合理性和必然性，有利于安徽发展，有利于合肥芜湖、马鞍山做强做大。

　　合肥受益

　　1958年，合肥正式成为安徽省会时，毛泽东就评价说：“合肥居皖之中，是有大希望的。” 

　　但合肥的发展一直不如人意，原因很多，合肥不“肥”，受制于“小”，是比较一致的观点。

　　“合肥原来是一个小量级的省会城市，一边是南京，一边是武汉，合肥在中间。”程必定介绍，合肥最近五年发展速度很快，超过了南京和武汉的增速，差距缩小了，但经济总量相差还很大，大概只有南京的60%。

　　与中部省会城市相比，合肥也显得瘦小。中部六省省会平均辖区、县(市)10个，平均面积8182平方公里，平均人口550万。

　　原来的合肥所辖区、县7个，面积近7000平方公里，人口445万。合肥还没有达到中部六省省会城市的平均数。

　　而经济总量更加不“肥”。在中部六省省会城市中，2010年合肥GDP为2700亿，排名第四，只比排名最后的太原多600亿，与排名最靠前的武汉相差一倍还多。

　　此次拆分巢湖，受益最大的就是省会合肥，调整区划后，合肥市所辖区县达到9个，面积11408平方公里，户籍人口708万，人口占全省比例上升到12%，新合肥一下成了“胖子”。

　　经济总量也跨越了一个新台阶。按照2010年的数据，并入庐江县后，合肥的GDP由原先的2700亿元增至3012亿元，一举跨过3000亿元大关。 

　　“合肥今年可能达到3500亿。” 程必定表示，合肥将会成为一个特大型中心城市，地位与武汉、南京平级。

　　中国人民大学公共管理学院教授陈秀认为，依靠行政区划调整变大，虽然有利于合肥的扩展，但想由此塑造一个特大区域中心，恐怕是一厢情愿。

　　程必定介绍，毛泽东1958年指出合肥“有大希望”，主要是指其独特的地理位置。

　　安徽有沿江城市群和沿淮城市群，合肥是中心，正好成为一个江淮城市群，江淮城市群空间距离分布很均匀，呈正六边形，这在地理上是最合理的架构，市场要素流动和交通都是最佳的。

　　天时、地利、人和，合肥成为特大型中心城市的梦想跃然而出。

　　重整中心城市“向心力”

　　“大市不强，强市不大”是安徽省区域经济的缺憾。这大大削弱了中心城市的向心力，使得一些资源向邻近省份靠拢。

　　比如，马鞍山与南京的关系更为亲近，乘飞机到马鞍山，最近的是到南京机场，马鞍山到南京的公路交通更便捷，车程只需45分钟。而原巢湖市下辖的和县，也已经融入了南京一小时经济圈，心理归属感更倾向于南京。

　　程必定分析认为，安徽省比较落后，有多种原因，其中一个就是中心城市不发达，中心城市不大，多而不强。

　　区划调整前，安徽省有17个地级市，地级市数量全国排名第三，与安徽并列的是山东和河南，也是17个地级市，但河南和山东面积要比安徽大得多，人口更多，经济总量也比安徽强得多。

　　相对而言，安徽的区域被分割成了很小的单元，辐射带动作用较弱，且机关太多，官员太多，效率低下。

　　“中心城市缺乏向心力，区划调整是必然的。” 程必定称，整合的原则是，要按经济区的原则布局生产力，来发展城市，行政区也要随之调整。

　　另一位不愿透露姓名的学者称，安徽第一轮区划调整的重点，是针对皖江示范区东部和合肥经济圈的整合。下一步，安徽有可能针对皖江示范区的中西部进行整合，实现铜陵、池州合并，还有对安庆的整合，实现安庆跨江发展。由此促进皖江的“中部”和“西部”崛起，并与“东部”融合，从而把整个皖江示范区打造为引领安徽爆发式发展的“集聚核”。

　　记者在池州采访时，已经得到铜陵、池州合并的消息，但政府相关部门均避而不谈。

　　这位学者称，如果按此方案，第三轮区划调整的重点应该是皖北地区，但这需要很长一段时间。

　　不过，也有学者对这样的区划改革持审慎态度。中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任刘治彦认为，对于不合理的行政区域规划，拆分之后可能会发展得更好，但也要考虑如何使原来的区域尽快融入新的行政单元，并非一合了之。

　　试水行政体制改革

　　“撤销巢湖市，除了经济发展的需要，还有另外一种意义。”程必定认为，这也是行政体制改革的一次探索。

　　从1982年至2008年，中国已经进行了六次政府机构改革。小政府、大社会是改革的目标。但是，几次改革几乎无一例外地陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

　　程必定认为，只要一个行政构架存在，就很难从根本上去压缩人员，缩减成本。区划调整后，撤销了一个行政构架，自然就实现了精简的目的，而且，以后都不会再反弹。

　　对于行政区划调整，最敏感的还是人员安置问题。原巢湖市直机关干部如何进行安置，是各界关注焦点。据公开的方案显示：处级、科级及以下人员，分流至省直机关，合肥、芜湖、马鞍山和县级巢湖市，也可申请去省内其他地市，正处级原则上安排实职；50周岁以上或满30年工龄可自愿提前退休或离岗；市直属事业单位及其工作人员、机关工勤人员，全由合肥市接收。

　　程必定透露，人员安置的基本原则是，干部级别不变，安置到其他单位待遇还会提高。甚至聘用司机也都有安排，合肥拿出了足够的岗位，“城市变大了，也需要管理。”

　　“这种改革也是遏制三公消费的一个办法。”程必定认为，只要人在，三公消费是管不住的，机构撤了自然就没有了三公消费。“以前各种办法很难管住，体制一变，就彻底解决了。”

　　当地一位媒体人士透露：巢湖一位局长被安置到省里某部门当了处长，但他很失落。

　　“待遇提高了，局长还是不愿意，因为在市里当局长配有专车，权力消费不可避免，而撤销地级巢湖市之后，局长变成了省里的处长，就没有专车了，隐性消费和隐性收入也随之减少了。”这位媒体人说，原来巢湖市大酒店里，一半以上都是官员在吃饭，现在少了很多。

　　这次改革，新成立的县级巢湖市有被抛弃了的感觉，很多人对巢湖的未来感到迷茫。而程必定认为，这对新设立的县级巢湖市的发展是有益的。

　　“在中国区是虚的，县是实的。”程必定表示，原来居巢区只是巢湖市辖区，区不是独立主体，功能不全，权力在市里面，区是一个办事机构，现在变成县级市之后，巢湖市(原居巢区)是一个独立主体，权力更多了，土地、城市建设都有了更多的自主权。

　　“这本来就是一个人为构造的体制，值得抛弃、应该抛弃。”程必定认为，虽然安徽经济不发达，却敢于突破，大包干、税费改革等都是从安徽开始的，安徽敢于承担，知难而上，这一次，安徽又走在了全国的前面。