地方自行发债需关注和解决的问题

作者: ■谭浩俊

　　从发达国家地方政府自行发债的实际情况看，一个很重要的前提，就是地方政府具有自行开征地方税收的权利。因为，只有地方政府可以自行开征税收，偿债资金才有条件。而从我国目前的实际情况看，地方政府并不具备这样的权利。

　　必须引起高度重视的一个问题是，在允许地方自行发债的同时，要进一步加强对银行信贷资金投向的管理。

　　近日，财政部宣布，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，政府债券期限分为3年和5年，试点省份需及时披露本省财政状况，发债前提前两周向财政部报送债券发行计划。

　　从1998年国务院决定增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方经济和社会发展建设项目，再到同意地方发行2000亿债券，并由财政部代理发行，发展到目前的由地方自行发债。应当说，在地方政府举债融资问题上，又迈开了重要一步。

　　那么，这项改革能否在为地方政府扩大融资渠道的同时，将债务纳入到规范化管理的轨道呢？笔者认为，应当注意和解决以下一些问题。

　　显然，发债规模是首先必须注意的问题之一。可以看得出，财政部此次确定的四个试点地区，都是经济发展水平较高、财政实力较强的地区。按照这些地区的综合经济实力和财政能力，已具备发行一定规模地方债的条件。问题在于，由于这些地区现有债务也已达到了相当规模，新的债务规模如何确定，也是需要认真考虑的问题。因为，如果发行规模太小，发债的意义不大。反之，会使地方的债务负担更重。

　　也正因为如此，此次试点仍然必须在国务院批准的发债规模限额内，没有能够做到让地方自主发债。而国务院如何确定地方的发债规模，也需要全面地调查和分析。不然，试点工作很难取得明显效果。而即便试点地区能够取得预期效果，其他地方是否也能像试点地区一样，也很难说。

　　而必须引起注意的第二个问题，就是发债资金的使用。这些年，地方政府并没有少举债，但是，从举债资金的效用、效果来看，并不尽如人意。那么，通过自行发债取得的资金如何使用，需要认真地研究和考虑。如果继续像前些年一样，将发债资金用于城市的大拆大建，用于面子工程，就很难达到自行发债的目的，甚至会出现债券发不出去的现象。

　　在允许地方自行发债的同时，如何规范地方债资金的使用，是必须认真研究和解决的问题。基本的观点是，按照目前地方的实际，地方自行发债取得的资金，必须用于公共设施建设、保障房建设、民生工程建设等。如果继续乱用乱花，就必须取消地方自行发债的资格。

　　借钱还钱、举债还债，这是最基本的要求。允许地方自行发债，是一件很简单的事。发了债如何偿还，则是最核心的问题。那么，按照目前地方的债务规模以及财政实力，有多少地方具备偿债的条件和能力呢？地方自行发放的债券，依靠什么来偿还呢？

　　要知道，地方目前已经形成的债务，偿债资金的主要来源都建立在土地的变现上。新的债务，如果继续建立在“土地财政”上，显然是不可行的。因此，如何确定地方的偿债资金来源，是一个很棘手、很矛盾的问题。基本的设想是，地方政府必须建立偿债基金。而偿债基金的来源，除必须每年在财政预算中安排之外，很重要的一个方面，就是要在土地收益中提取，不然，地方是很难具备偿债条件的。特别是经济欠发达地区，偿债资金更需要依靠土地收益。不然，债务就没有偿还基础，而投资者也不可能购买地方债券。

　　从发达国家地方政府自行发债的实际情况看，一个很重要的前提，就是地方政府具有自行开征地方税收的权利。因为，只有地方政府可以自行开征税收，偿债资金才有条件。而从我国目前的实际情况看，地方政府并不具备这样的权利。也正因为这样，此次试点的城市，还只是具备自行发债，而不是自主发债。那么，在允许地方自行发债的同时，是否也可以进行允许地方自行开征税收的试点呢？如果能够把自行发债与自行开征税收结合起来，自行发债的工作可能效果更好，也更能够调动地方自行发债的积极性。

　　而必须引起高度重视的一个问题是，在允许地方自行发债的同时，要进一步加强对银行信贷资金投向的管理。因为，如果一手允许地方自行发债，一手又不规范银行的信贷投向，继续容忍银行向地方政府融资平台等投放资金。那么，地方自行发债的直接后果，一方面，无限扩大市场的流动性，对通货膨胀的控制形成更大的压力；另一方面，会进一步挤占实体经济的融资空间，使实体经济的发展受到严重的影响。

　　因此，在允许地方自行发债的同时，必须严格控制信贷资金的投向，坚决遏制银行向地方政府融资平台投放资金的行为，要求试点地区银行的信贷资金必须重点投向实体经济，不允许继续扩大地方融资平台的资金规模。否则，追究银行的责任。

　　允许地方自行发债，还只是一种过渡。最终的目标，应当是允许地方自主发债。而要做到这一点，不仅需要地方的经济和财政实力达到一定条件，而且要允许地方具有开征税收的权利。同时，对发债资金的使用等进行严格地监管。在此基础上，通过自主发债，将地方现有的债务全部转化成地方债券。同时，要通过财政体制的进一步深化和改革，全面规范地方政府的土地财政行为，将土地财政全面纳入到财政预算管理范围。只有这样，地方债才能真正发挥作用。