四川省财政厅：事业单位资产管理制度创新探讨

　　四川省财政厅

　　2006年财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》颁布实施以来，我国事业单位国有资产管理的法制化、规范化、科学化和信息化水平得到了稳步而明显的提升。尽管如此，由于长期以来缺乏硬约束形成的管理惯性思维与理念障碍，使得资产管理的现状还远不能适应公共服务能力建设的需要。在事业单位资产总规模不断壮大、事业单位改革加快推进、源头预防和遏制腐败的“三位一体”现实需求之下，研究事业单位国有资产管理制度、体系和机制的健全与优化，创新管理手段，提高资产的使用效益，依然具有十分重要的现实意义。

　　一、事业单位资产管理制度创新必须注重解决现实问题

　　（一）管理体制上存在多头管理和权责不清

　　事业单位国有资产性质上是国家所有，政府分级监管，部门占有和使用。但在实际管理过程中，由于事业单位国有资产所有者权益代表虚置，因而一直没有很好地解决到底由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：

　　一是管理机构设置不规范，组织体制不健全。在宏观管理层面上，部分事业单位的国有资产管理部门是财政部门，有的单位则是国有资产管理部门在管理。各级政府之间所设置的国有资产管理机构不统一，也有些单位没有设置专门的国有资产管理机构或专职的国有资产管理人员。

　　二是管理职能交叉，管理职责不清。财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门与事业单位主管部门的资产管理权限不清，事业单位内部财务管理与资产管理权限不清，事业单位国有资产管理的组织、协调、监督职能被削弱，资产管理和财务管理相脱节。

　　（二）管理机制上出现预算管理与资产管理脱节

　　从管理机制上看，事业单位资产管理最突出的问题，表现在资产形成、使用和处置等各环节普遍存在的预算管理与资产管理的脱节。

　　一是在预算编制上，存在增量投入与存量调整的脱节。新增资产预算即可编列在日常共用经费里，也可以编列在项目支出预算里，财政部门无法掌握事业单位新增资产的具体数量。由于未建立资产预算制度，现行的资产预算安排只是采取基数加增长的方法，而不是以各单位存量资产的数量多少、质量优劣以及分布类型为依据，因而财政资金投放或多或少会存在盲目性。

　　二是在资产使用上，存在资金投入与资产使用绩效考评的脱节。在传统的管理模式下，资产形成后由单位和部门无偿占有使用，缺少对部门和单位的绩效考评机制。各单位受自身利益的驱动，往往热衷于争经费、购资产，而对资产(金)的使用效益状况很少顾及。

　　三是在资产处置上，存在资产管理与收入管理的脱节。目前行政事业性国有资产在处置和非经营性转经营性使用中，会产生国有资产处置收入和经营收益等非税收入。按现行制度安排，资金和经费由财政部门核定使用，资产管理部门对资产的收入无安排使用权。因此，与税收和其他收费收入相比，该类收入虽然规模有限，但未将其纳入预算，对资产管理产生了重大影响。此外，由于没有统一的国有资产处置标准，资产随意处置现象时有发生，国有资产流失严重。

　　四是没有编制收益预算。事业单位的经营性资产是国有资产的重要组成部分，其收益与税收、基金、规费、罚没等收入一样，同属财政收入。一方面，由于事业单位可获得收益的国有经营性资产在数量与国有企业的资产相比，总量偏小。对事业单位国有经营性资产收益的监管一直没有给予应有的重视，使得这一本属财政的收入，长期处于监管的盲区。另一方面，事业单位国有经营性资产收益属非税收入。大多数不在单位法定账簿之中真实记载，不依法纳入预算收入，也不按规定进入预算外账户，游离于财政、审计的监督之外。

　　（三）管理规制上法律与政策不健全与不完善并存

　　一是会计核算制度不规范。账簿设置不齐全，账外资产数量大，资产损失现象严重。一些单位在会计核算时，将购置固定资产直接从费用中列支，未计入固定资产，或将捐赠及无偿调入的资产不进行会计核算，固定资产明细账设置不完整或没有设置明细账的现象很普遍，总账与明细账不相符，形成了大量的账外资产，导致单位国有资产家底不清，无法验证资产的真实性、完整性。

　　二是价值管理与实物管理脱节。目前，我国事业单位（除经营性业务以外）的固定资产均不计提折旧，从报表上无法反映固定资产的净值，造成固定资产的账面价值与实际价值的背离，虚增了资产总量；而且造成了事业单位业务活动的成本核算不完整，事业单位不能准确地反映其提供公共服务的成本耗费情况。

　　三是管理执法不严格。事业单位国有资产在转让、出售、处置、变卖等活动中存在着没有统一的处置标准，也没有按照国家有关规定报请国家管理部门审批，更没有进行严格的资产评估工作，而多半是双方协商，私下交易，私自低价转让、出售、变卖和处置国有资产的现象较为严重，导致了国有资产产权变动中国家权益被侵蚀，造成了国有资产的流失。

　　（四）管理手段上缺乏与现代资产管理相匹配的技术支撑体系

　　首先，长期以来，事业单位资产管理的专业属性不被人们所认识，无法以一种专业的精神来开展资产的研究和管理，创造出内容丰富的管理体系来。事业单位资产管理主要是依靠行政手段，缺乏法律手段和经济手段，更无法吸取现代经济管理的最新理论和方法，基本停留在经验管理阶段，无法实现科学管理。

　　其次，事业单位资产管理技术手段原始化，主要表现在：大量的信息在资产的占用、使用单位，资产管理部门掌握不了全部事业单位国有资产的总量、结构及其变动情况，而财政部门作为政府的资产管理机构，掌握的信息也较少；资产信息的收集手段比较简单，出现较多错漏现象；信息的加工和传输上手段比较落后，静态存量资产数据多，动态增量资产数据少；无法做到实时在线处理，信息纸质上报，管理滞后；信息系统业务变动较大，原系统操作复杂、查询不灵活，不能满足目前业务管理需要。

　　二、事业单位资产管理制度创新的原则和前提

　　（一）管理制度创新应遵循“三个有机结合”原则

　　一是资产管理与预算管理有机结合。事业单位国有资产绝大部分是由财政预算资金形成的，资产和预算互为前提和基础。预算资金量的安排及其科学性、规范性，直接决定了资产配置数量、质量和不同单位之间资产配置的公平性与合理性。预算管理是规范和加强资产管理，实现资产调节增量、控制存量目的的有力手段，另一方面，资产管理工作又是预算管理的重要环节，资产管理水平是预算安排合理与否的基础。有效的资产管理工作可以及时提供准确、完整的资产统计报告、资产清查和财务管理有关数据资料，作为财务部门编制预算、配置资产的依据，有利于深化部门预算管理体制改革、提高预算科学性与合理性；有利于促进资源分配合理化、提高国有资产的使用效率。

　　二是资产管理与财务管理有机结合。资产管理是财务管理的有机组成部分，与财务管理不可分割。同时，财务管理不能脱离资产管理，加强财务管理工作的重要内容之一就是加强资产管理。坚持资产管理与财务管理相结合原则，就是要做到账账相符、账实相符、实物与资产账、资产账与财务账都应衔接一致。资产管理与财务管理相结合既是加强资产管理、促进资产合理配置、有效使用的客观需要，也是加强财务管理、规范财务行为的有效手段。

　　三是实物管理与价值管理有机结合。实物管理与价值管理是资产管理工作的两个方面，实物管理与价值管理相结合是从不同的侧面、不同的角度对资产进行的全面管理。在配置环节，实物资产既要能满足工作和业务活动需要，又要经济、节约，资产价值要及时准确入账，按制度规定真实予以反映；在处置环节，实物资产的毁损、灭失都要证明齐全、手续齐备，资产价值要按照财务制度规定及时进行账务处理，做到账实相符；在资产使用环节，不仅要考虑实物形态的资产运行和维护，同时要考虑其价值链条。此外，利用国有资产的对外投资、出租、出借等行为，都涉及到国有资产权益、收益的财务管理。因此，实物管理与价值管理相结合，既是保障国有资产安全完整的客观需要，也是加强资产的会计核算、保证账实相符的有效手段。

　　（二）建立财政主导的资产管理体制是制度创新的基本前提

　　《事业单位国有资产管理暂行办法》明确规定各级财政部门是政府负责事业单位资产管理的职能部门，对事业单位国有资产实行综合管理。各级财政部门应尽快构建“财政部门统一管理，各主管部门分工负责，单位占用使用”这样一个分级分类的管理框架，改变目前各级事业单位国有资产多部门共同管理的局面，建立清晰、公正、合理、有效的管理体制，明确财政部门对国有资产的管理职能，为实现资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合奠定组织基础。

　　1.建立事业单位国有资产分层管理体制。事业单位国有资产采取分级授权管理模式，通过分级授权的方式，明确各级资产管理者之间的职责和权限。考虑到我国事业单位国有资产管理方面的不同要求，我国事业单位国有资产分级授权管理的组织体系可由两种模式构成：

　　一是“财政部门—专项资产管理机构”两层次模式。这种组织体系主要用于管理办公用房、专业设备、机动车等适合专业化集中管理的专项资产。在这种管理体系架构内，财政部门代表国家与政府行使事业单位国有资产的所有权职能，是事业单位国有资产的所有者代表。财政部门以所有者代表的身份为依托，把有关专项资产的部分管理权授予专项资产管理机构，并对后者进行监督与考核。专项资产管理机构按授权内容行使有关的资产事务管理权。

　　二是“财政部门—事业单位主管部门—事业单位”三层次模式。这种组织体系适用于事业单位中除专项资产以外的其他资产。在这种管理体系架构内，财政部门以资产所有者代表的身份为依托，把部分管理权分别授予事业单位主管部门和实际占用资产的事业单位。事业单位主管部门和事业单位分别按授权的内容进行有关的资产管理，并接受上一层部门的监督。

　　2.明确各级国有资产管理部门的相关职责。按照分层管理体制构想，事业单位国有资产管理涉及四个部门，各部门基本的职责设计如下：

　　（1）财政部门的职责。作为事业单位国有资产的宏观管理部门，财政部门负责同级政府辖区内事业单位国有资产的管理和监督，各级财政内部应设立专司事业国有资产管理的机构。地方各级财政部门的主要职能包括：制定本级事业单位国有资产管理制度、政策；代表政府行使资产所有者权益，授权下级管理事业单位国有资产，并对其进行监督；编制本级事业单位国有资产财政预算，审核部门和事业单位的资产配置计划等。

　　（2）专项资产管理机构的职责。事业单位国有资产的专项资产管理机构，是“两层次”模式组织体系中负责办公用房、公用车等专项资产专业化集中管理的一类新型的资产管理机构，直接接受财政部门授权，在授权范围内对专项资产进行专业化集中管理。其主要职责包括：制定管辖范围内的专项事业单位国有资产使用管理办法，并组织实施和监督检查；收集、汇总本级政府行政辖区内专项资产相关信息，并上报财政部门；负责管辖范围内的专项资产的日常分配、调剂、维护、维修工作等。

　　（3）事业单位主管部门的职责。主要是：组织本部门事业单位国有资产的清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作；初审授权范围内国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项；根据授权审核所属事业单位有关资产购置、处置事项；接受同级财政部门的监督、指导并向其报告有关事业单位国有资产管理工作等。

　　（4）事业单位的职责。事业单位负责对本单位占有使用的国有资产实施具体管理，其主要职责是：制定本单位国有资产的日常使用管理办法；负责本单位资产购置、验收入账入库、维护保管、即时信息报送等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，并按照规定及时、足额缴纳国有资产收益等。

　　三、事业单位资产管理制度创新的探索思路

　　（一）创新突破口在于建立事业单位国有资产全程监控制度体系

　　1.资产预算专列实行事业单位资产预算和经费预算一体化管理。在事业单位财务活动中，资产和经费总是处于循环、转化之中。实行事业单位资产预算和经费预算一体化管理，把资产预算与经费预算提高到相同高度，细化资产管理、经费管理的预算内容，科学分工资产管理部门和经费管理部门的各自职能，理清事业单位预算管理中的钱与物的混乱关系，明晰各部门的职能作用，实现事业单位资源的合理配置。资产预算的编制可以按如下程序予以设计：

　　（1）在年度部门预算编制前，财政部门根据配置标准，对单位相关的资产配置量进行核定；（2）财政部门依据核定的资产配置量，结合单位资产存量情况以及本年度资产处置情况，计算出单位设备的缺编数，并下发至有关单位；（3）单位编制部门预算时，在缺编数的范围内编制资产购置预算，按部门预算的程序报送主管部门和财政部门审批；（4）主管部门和财政部门根据配置标准，综合考虑单位资产利用效率、财力情况等因素，在缺编数的范围内对资产购置计划进行审核，最终通过部门预算批复下达。

　　2.资产收益纳入单位预算管理，确立相应的激励约束机制。将收益纳入单位预算，强化事业单位收益管理、使用及分配制度和监管制度，以利于对事业单位收益管理的具体操作和监管。考虑到目前国家与事业单位之间的现存的利益分配格局，为调动事业单位的积极性，鼓励事业单位盘活存量国有资产，利用国有资产组织收入，应当建立合理的利益共享机制，使事业单位国有资产收益在国家与事业单位之间合理分配使用。其可操作的政策选择，完全可以借鉴财政“收支两条线”管理已取得的改革成果。

　　3.分类探索，建立事业单位资产配置标准体系。要根据事业单位履行工作职能和事业发展的需要，充分考虑各类事业单位提供公共服务的差异特性，分类确定事业单位资产配置的标准体系，形成完整的制度框架。对于通用资产，比如办公用房、交通工具和现代办公设备等，应由地方政府同级财政部门会同相关部门，在国家规定的范围内，以满足事业单位履行职能需要为基准统一制定。对于专用设备，则可以再针对不同情况，分别确立配置标准，比如：对于公共服务部门应该按照其职能需要，会同专家论证来确定该类事业单位的配置标准；对于那些提供收费服务的准公共部门，应根据政府的规划、事业单位提供服务的需要和专家评估来决定配置标准；对于自收自支的事业单位，应该根据市场需要和其自身业务发展需要制定配置标准，并报上级主管部门备案；对于提供特殊职能的事业单位，应由权威部门和专家共同制定其配置标准。

　　4.强化约束，形成资产处置的基本标准和规范程序。建立以资产报废标准为核心，以强化约束为导向，以程序控制为手段的资产处置规范化制度，改变长期以来存在的资产处置无序状态。资产报废的具体标准应当包括定量标准和定性标准，并把二者有机结合，形成统一、规范的标准体系。定量标准需要相关部门在国家规定的范围内，通过实证研究和测算分析确立；定性的具体标准可以根据技术原因、使用年限、法律保护期限等方面确立。

　　5.大胆探索，引入资产折旧制度。实施辅助管理按照资产有形损耗、技术进步程度、专家鉴定结果，参照国家《企业会计准则》，对事业单位固定资产引入折旧制度核算；对现有的固定资产，根据其历史成本、使用年限和实际状况，引进技术鉴定和价值评估方法，将评估后的价值作为管理起点，建立折旧辅助管理机制。最终通过引入折旧制度，实现资产配置与处置管理的科学化和制度化。

　　（二）构建事业单位资产共用共享制度平台

　　⒈建立事业单位资产的调剂制度。对资产调剂管理主体、调剂对象、调剂范围、调剂方式和调剂程序作出具体的规定，确保管理主体在既定的制度框架下，对事业单位长期闲置而不能有效利用和超过配置标准的固定资产，以及大宗资产与专项资产按照资产专业化集中管理原则，进行有效的调剂使用，以充分发挥其应有的效用。

　　2.构建事业单位资产共享共用平台。共享共用平台的核心，在于建立事业单位资产管理的技术支撑体系，并在此基础上，实现资产的共享共用。建立事业单位资产信息动态管理系统。结合“金财工程”建设，将事业资产管理纳入到工程建设中来，做到既相对独立又能与整个系统相对接，统一编码、统一标准，实现资产管理与预算管理和财务管理的真正结合；建立事业单位资产交易信息平台。事业单位配置新资产后，如果出现了闲置资产，事业单位应将闲置资产的具体情况上传事业单位资产交易信息平台，需要该项资产的事业单位在平台上发现该信息后，可在主管部门和财政部门许可的范围内自行交易。

　　（三）建立不同行业事业单位资产管理专家委员会

　　依据目前我国事业单位资产管理的特点和现状，在事业单位资产管理制度创新中，要着重建立以下四支专家队伍：一是资产评估专家委员会，主要是在事业单位资产要进行资产拍卖、转让、置换，整体或者部分资产租赁给非国有单位时，对资产进行估价，以防止国有资产流失。二是采购项目专家委员会，在事业单位在对外采购招标时，要聘请专家、行业主管部门以及资产使用单位联合对招标单位的标书进行评审，防止招标过程中产生贪污腐败现象。三是项目投资评估委员会，在经营性事业单位资产在对外进行投资过程中，对项目的可行性进行风险评估，防止国有资产发生无谓损失。四是大宗资产和专用设备专家委员会，在事业单位要求采购大宗资产和专用设备时，对是否应该采购该项资产进行论证，防止资产过度配置，造成国有资产的闲置、浪费。