48号文启动质监工商“落地” 部分省份冻结两系统资产

孙小林

　　传闻多日之后，旨在将质监、工商部门划归地方管理的改革终于缓步启动。

　　这次备受瞩目的重大改革始于国务院办公厅10月10日下发的[2011]48号文。该文件宣布取消已实行12年的省以下质监、工商部门垂直管理制度，而将这些部门重新改为属地化分级管理。

　　本报记者获悉，连日来，国家质检总局和工商总局已先后召开相关会议，贯彻部署国办48号文的执行。安徽等地甚至已暂时冻结本省质监、工商系统的人事编制及国有资产。

　　相比之下，各地工商系统则异常沉静。安徽省天长市工商行政管理局官网还转载了一篇题为《国家工商总局调整省以下工商行政管理体制问题座谈会主要精神传达提纲》。当中显示，“由中央编办通知各省(区、市)编办，贯彻落实国务院办公厅[2011]48号文件暂不启动”。

　　据本报记者了解，按照国办48号文精神，调整省级以下垂直管理体制，省、市政府是具体组织实施者。而由于各省目前具体实施意见尚未出台，观望气氛较浓。

　　全国人大推动属地化改革

　　各种迹象显示，此次改革与全国人大的推动有关。

　　据本报记者查证，全国人大常委会执法检查组曾于今年3月至5月开展《食品安全法》执法检查工作，并于检查结束后提出了理顺食品安全监管体系的建议。

　　检查工作结束后，在6月29日举行的十一届全国人大常委会第二十一次会议第二次全体会议上，全国人大常委会副委员长路甬祥曾代表执法检查组向常委会做关于检查《食品安全法》实施情况的报告。

　　路甬祥在中提出，要“进一步强化地方政府的责任，加强基层监管能力建设，建议国务院进一步研究解决好条条监管和块块监管的统筹协调，加强地方政府的责任，使其切实担负起法律要求的‘负总责’的责任。”

　　而执法检查组这一意见的形成，则可能来自检查过程中地方政府的反馈。

　　质检系统内部近日流传一份 “2011年10月21日国家质监总局局长支树平在全国质监局长会议上的讲话”。讲话中说：“今年上半年，全国人大开展《食品安全法》执法检查时，许多地方政府反映，法律要求地方政府（对食品安全监管）负总责，但是承担重要监管职责的工商、质监是垂直管理……我们明白，这种抱怨由来已久；中编办对工商质监分级管理的考虑也不是一天两天了。”

　　这份来源不明的讲话的真假迄今未得到证实。但国家质检总局官网显示，10月21日当天的确召开了一次全国质监局长会议，内容是传达学习国办48号文，“了解情况，听取意见，研究贯彻落实的具体办法”。

　　改革的另一部动因，还来自质监、工商系统公务员群体的反馈。多年来，在垂直管理的架构中，质监、工商系统公务员的流动渠道受到较大限制，他们大多只能在垂直体系内寻求晋升，而难以像地方政府其它部门公务员那样，获得大量横向调动交流的机会。

　　改革的最初论证似乎比全国人大执法检查组的动议更早。据一位参与2010年年底举办的安徽省机构编制业务培训会的人士透露，给他们培训的北京来的上级领导在培训会上表示，工商等部门没有理由搞“上下垂直”。

　　安徽冻结两大系统编制资产

　　尽管改革呼声由来已久，但当上月中旬国办48号文下发时，质监、工商系统的人们仍“普遍感觉比较突然，没有思想准备”，这种情况在基层部门尤甚。

　　甚至当48号文在网上传播时，两大系统内不少人仍猜疑“文件是假的”。“这次显得有点神秘。”安徽省工商系统一位人士11月8日向记者表示，他至今尚未看到关于此次变动的任何书面文件，“只是听单位领导通过一次气”。

　　虽然观望气氛仍浓，但还是有的省份已行动起来。

　　动作最快的是安徽省。该省在10月21日全国质监局长会议当天就下发通知，要求在省级以下工商质监行政管理体制调整期间冻结机构编制。

　　本报记者掌握的这份编号为皖政办秘［2011］168号的文件显示，安徽方面暂冻全省市县工商局、质监局及所属事业单位的机构编制、干部提拔及人员调入。

　　不仅如此，还暂时冻结了全省市县工商局、质监局及所属事业单位机构的国有资产。此举显然反映了地方政府的一种预期，即改革一旦启动，需要在人、财、物方面避免震荡的发生。

　　以人事为例，原来工商系统官员可以内部升迁，由省里面到市里面，或者市里面到省里面，甚至异地交流，而一旦属地化管理后，就只能“画地为牢”了。

　　“划归地方后，出于各种原因，质监、工商系统将难免发生一些相应的职位调整，这导致部分干部想法较多。” 广东质监系统一位人士告诉记者，“比如我以前从佛山可以调到汕头，但以后估计就很难了。”为此，曾传出某省份建议参照国土厅的领导管理方式，由上级管理下级领导班子，地方管理财、物，避免这种现象的发生。

　　而普通的公务员则更关注收入的变化，划归地方后，个人待遇也要和当地公务员看齐，归到富裕地区薪酬可能上涨，归到贫困地区收入就可能下降。上述广东和上海的公务员则表示并不担心，“我们这里是经济发达地区，下到地方的收入可能更高。”

　　据了解，下一步可能将成立以国务院办公厅牵头，中央编办和工商总局、质检总局分管人事体制工作的领导参加的部级协调小组，共同研究改革中遇到的问题。

　　改革轮回与成败之争

　　相比对个人进退的顾虑，更大的担忧来自对改革成败的思量。

　　工商部门的垂直管理始于1998年底。1999年以来，工商、质监、国土、药监部门都实施省级以下垂直管理模式。当时主流意见认为这一改革有利于使食品安全执法摆脱地方保护主义的操控和干预。

　　但到了2008年，根据国务院办公厅文件，药监被改为地方管理模式。加上此次质监、工商部门的变动，食品监管资源有在地方层面整合的趋势。

　　12年改革走了一个轮回，属地化管理又能否胜任食品安全保障之责？

　　“垂直管理时，地方无法调动工商、质检部门的力量，因此在监管食品安全上缺乏抓手。将工商和质检下放则可以有效地归地方统一管辖，可以减少相互扯皮现象，有利于落实地方政府负总责。”一位上海市的质检人士向本报记者表示。

　　但工商、质检部门下放地方后，地方政府会有更多便利干预质检、工商部门对食品安全的执法。这种情况在质监、工商垂直管理之前就一直存在，在2008年后药监部门按下放地方过程中，也有类似的担忧声音。

　　据了解，当年全国19个省区的1144名基层药监局局长曾联名“上书”，在“致党和国家领导人一封公开信”中写道：“平时不出事，你好我也好，一旦出了事，地方政府就会千方百计大事化小，小事化了，隐瞒遮掩，推脱责任。”

　　当然，也有部分观察人士对属地化管理持乐观态度。他们认为，现在已不同于12年前，近年对地方政府一把手的问责机制日益严厉，地方一把手面临很大的食品安全压力。在这种情况下，药监、质监、工商部门相继下放，让食品监管资源和权责在地方层面整合，是一种合理的趋势。

　　“为使地方政府权责一致，发生恶性事件时有能力监管而又不推脱责任，把垂直管理改回属地管理非常有必要，把责任跟乌纱帽相连，是现在有效的治理机制。”国家行政学院教授竹立家说。