中国保税区20年：上海畅想首个自由贸易园区

　　胥会云

　　入世十年，我国的保税区站在了向自由贸易园区转型的关口上。

　　为向全球彰显自己打造自由贸易园区的决心和信心，上海“先下手为强”，“第11届世界自由贸易园区大会”今天（10日）在上海综合保税区召开，这也是该大会第一次在中国举行。

　　而在上海综合保税区（包括外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区）内运作的企业，则迫切希望尽快落实自由贸易园区的政策配套，以助推其业务发展。

　　升级的企业需求

　　全球领先的汽车与汽车电子零部件及系统技术供应商德尔福目前正在外高桥保税区申请一套电子化管理系统，以更方便地监管其工程样件的进出。

　　为了更好地开拓中国市场，德尔福在外高桥保税区投资设立了德尔福中国科技研发中心，但他们很快发现，虽然享受了汽车研发设备的保税优势，但是一旦设备在试验中报废，专业的电器废弃物处理供应商要想将其从保税区内运出去，并不容易。

　　另外，研发中心在为日韩等国外客户开发汽车发动机管理系统时，需要客户把样车运到保税区，项目做完后再送回去。但是，根据海关监管的要求，试验车辆临时进出口的许可证期限只有6个月，而做完一个项目，往往需要12~18个月甚至更长。“如果不能及时延期，我们就要先把车运出去，再运回来。”德尔福汽车系统（中国）投资有限公司副总经理蒋健告诉《第一财经日报》记者。

　　航务专家吴明华接受采访时表示，在保税区运行的企业，目前必须有自由贸易园区的政策来配套，才能做大做强，如果还停留在原有的政策层面，发展就会受限。“现在到了一个倒逼的时刻。”

　　自1990年6月批准设立以来，全国首个特殊监管区——上海外高桥保税区已经经历了20多年的开发建设，其自身功能定位也在转型。

　　在货物贸易基础上，外高桥保税区2006年10月启动跨国企业营运中心培育，同时也在积极推动贸易与物流、金融的有机结合，大力发展分拨中心以及为国际贸易服务的供应链管理中心，并进一步引导资金结算中心、订单管理中心、价格发现中心等实体性总部在此集聚。

　　数据显示，上海综合保税区已注册的各种类型的总部近200家，国际贸易结算中心达20个，越来越多的跨国企业将亚太区分拨中心放在了上海综保区。

　　德尔福在外高桥的发展，也折射了这种发展的历程：从上世纪90年代设立两头在外，以出口业务为主的德尔福（上海）动力推进系统有限公司，2000年后由于国际汽车市场的萎缩和国内汽车市场的发展，逐渐转变为以内销为主，并从简单的生产制造升级为研发中心和亚太总部。

　　随着功能的提升，上海综合保税区也需要不同的政策，才能更好地满足企业研发中心和地区总部的需求。

　　怎样更好地服务企业，上海综合保税区管委会一直在探索。比如，为解决德尔福发展中的问题，管委会还曾专门访问过德尔福在波兰、墨西哥的企业，了解国外的相关做法。

　　上海恩坦华汽车门系统有限公司总经理卢为民告诉本报记者，外高桥还有一套特事特办的渠道，如果完全按照海关特殊监管区的要求，很多需要特事特办，恩坦华每年特事特办总要有十几起。

　　“每个都要靠特事特办，企业也受不了，我们还是希望建立一些制度化的解决方案。”蒋健说。

　　而这种制度化的解决方案，就暗含着企业对于更宽松更便利贸易环境的渴求。

　　中国保税区出口加工区协会副秘书长焦建群此前接受本报采访时表示，最初设立保税区的目的是鼓励两头在外的业务，但现在情况已经发生了变化，特殊监管区域也需要向微笑曲线的两端延伸，包括研发、服务、结算中心、融资租赁等知识密集型的业务，要通过政策引导进入特殊监管区域，通过自由贸易园区的平台，进行功能创新。

　　寻找转型样板

　　在上海市综合保税区管委会副主任简大年看来，“第11届世界自由贸易园区大会”的举办，也将帮助上海寻找到合适的转型借鉴样本。“自由贸易区有很多类型，分属不同的发展阶段，所以上海也要寻找一个样板、一个模式和路径。”

　　目前，世界上有80多个国家设立FTZ这一类型的自由贸易区（不同于多个主权国家设立的FTA，FTZ指单个主权国家或地区设立的自由贸易园区），总数超过了1200个，但并没有一套全球统一遵从的实践性国际惯例。具体来说，各国的FTZ大致分为四类：

　　一是准自由贸易区，比如我国的保税区、鹿特丹的B型保税仓库等。二是标准的自由贸易区，如美国对外贸易区、欧盟自由区等，比较符合《京都公约》的规则。三是升级的自由贸易区，像智利、土耳其等国家的自由贸易区，明确宣示属于“境内关外”，具有海关治外法权，国家立法规定部分国内法在自由贸易区内不适用。四是自由经济社会制度下的自由港（或自由贸易区），如香港以及一些“飞地”性质的自由港区。

　　2010年，《金融时报》旗下的《FDI》杂志在全球700多个自由贸易区中进行筛选评比，分别在经济潜力、成本效益、基础设施、运输条件等8个领域进行打分，最终上海外高桥保税区被评为全球自由贸易区综合排名第一位。

　　吴明华说，在目前国内的诸多保税区中，上海综合保税区是最有条件率先转型自由贸易园区的。“一方面是其巨大的贸易体量，另一方面也是因为其20多年来的探索，为转型自由贸易园区做了长期的准备。”

　　外高桥保税区是全国发展规模最大的保税区，进出口贸易额占全国保税区的46.8%，其中进口贸易额更是占到了全国保税区的52.1%。

　　不仅如此，洋山保税港区和浦东机场综合保税区在全国率先将集装箱枢纽港、航空枢纽机场与特殊监管区实行一体化围网，本身就是借鉴境外自由港模式发展的中国特色尝试，可以看作是发展自由贸易园区的起步阶段。

　　对接世界自由贸易区

　　但是，焦建群也指出，如何对接现在的世界自由贸易区，这是个大问题。

　　自外高桥保税区成立后，我国的海关特殊监管区域已经发展出了多种模式，如保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区等6大类102个，覆盖全国25个省市。

　　虽然我国的保税区已经具备很多自由贸易园区的功能，但是二者还有不小的差异。简大年表示，差异主要集中在三方面：一是监管理念，要从货物管理转变为企业管理的理念；二是贸易的开放度，要有与国际接轨的多元贸易模式；三是政策的开放度。最主要的是外汇政策和税收政策，自由贸易园区要求外汇政策率先开放，税收政策要有国际竞争力。

　　建立自由贸易园区，必然涉及一些重要政策的创新和突破，同时对国家全局性的和法律制度方面的安排也需要客观面对：如海关法律管辖；人民币自由兑换；自由贸易园区是特殊经济功能区而不是特殊政治社会制度区等。

　　外高桥保税区诞生之初，就有了第一轮关于保税区名称对应英文翻译是Free Trade Zone（自由贸易区）还是Bonded Zone（类似保税仓库的保税区）的争议。虽然最终保税区所采用的规范与国际上通行的自由贸易区惯例存在较大差异，但还是使用了Free Trade Zone的译法。

　　随着我国加入WTO，与国际接轨呼声越来越高，全国保税区中不少地方都提出了向自由贸易园区转型的主张。2002年，当时全国人大常委会副委员长成思危牵头组织对保税区向自由贸易区转型问题进行专题研究，外高桥保税区管委会参与承担其中4个子专题的研究。2002、2003年先后召开保税区向自由贸易区转型研讨会，保税区转型形成广泛共识。

　　但是，直到2009年中国生产力促进中心协会起草了一份题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文件，2011年上海明确提出打造自由贸易园区，自由贸易园区呼声再起。

　　上海综合保税区方面表示，借鉴境外自由贸易区的做法，结合上海综合保税区发展的实践经验，可以从外汇管理、货物入出区监管、税收政策、贸易模式等方面先行先试。“先行先试的功能政策概括起来，就是在外汇和航运方面扩大开放，在监管方面流程创新，在税收方面与国际接轨。”

　　值得注意的是，因为贸易环境、先天禀赋的不同，不是所有保税区都适合转型为自由贸易园区。目前多个地方的海关特殊监管区域都在积极表态争取成为自由贸易园区，因此，“如何平衡各方力量，如何进行相关配套，这需要有个大思路。”吴明华表示。