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评论:地方债须接受市场评价约束

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-11-10 01:24 来源: 经济参考报

  本栏目由高盛协办

  专栏文中表达的所有观点均为作者的个人意见,高盛对此不承担任何责任。

  继国务院10月中旬批准地方政府试点自行发债之后,沪浙粤深四个试点地区纷纷启动发债计划。中国地方政府如何应对直接债务管理的挑战?长远看,中国地方政府发债应遵循哪些原则?如何借鉴国际经验与教训?

  北京师范大学经济与工商管理学院教授、国际金融研究所所长贺力平,日前在接受《经济参考报》“金融大家谈”栏目专访时表示,此次四地试点自行发债还只是一种过渡性的“试点”,地方政府发债一个长远的、必要的方向应该是其必须要接受市场的评价和约束。

  “四个省市的试点是迈出了第一步,可能会有一个必要的过渡时期,但改革的方向应该是明确的,就是不同的省市政府有独立的财政责任,而且都必须接受市场的评价和约束。”贺力平说。他表示,地方政府的债券、地方政府的财政状况要接受市场的评价,通过市场的评价继而形成对发债的约束,这样有利于避免不规范的地方融资所引起的一些问题。

  在这样的过渡时期,国外有哪些值得吸取借鉴的经验教训呢?贺力平认为,与我国不同,国外相当一部分国家实行联邦制。一般来讲,这些国家都是分级或者说分层次的财政体制,联邦政府和州政府,或者说中央政府和地方政府均为独立的财政单位,双方会发生往来,但这种往来是基于独立核算原则。发债的主体也是相互并行的,很多时候,中央政府发中央政府的,地方政府发地方政府的。但中国不是这样的财政体制。现在中国目前正考虑向这个方向作调整,不同级别的政府应该享有一定的独立财权,这可以保证发债过程中的权责明确,而且自己要承担一定的风险。当然,中央政府对地方政府发债额度进行一定的控制和约束,这样必要的机制是应该有的。

  在贺力平看来,严格来讲,目前还没有哪个国家的地方债发行模式是完全成熟的。以美国为例,其地方债发行历史可追溯到十九世纪,且规模很庞大。在美国,关于地方政府自主发债的法律体制是比较健全的,即便如此,时不时也会传出一些州政府、县政府宣布破产的消息,需要以州政府或者县政府的资产来进行抵押和清算。还有一些国家,包括一些发展中国家、新兴市场经济体,它们的地方政府也曾有发债失控的局面,而且引起过全局性的金融危机。巴西、阿根廷等国在本世纪初的时候,也就是在东南亚金融危机结束以后,就遇到过由于地方发债过度而出现偿债困难,并引起了全国性金融危机的情况。“这种情况的出现可能是很难避免的,因为每个国家都拥有一定数量的地方政府,它们的行为有时候会有比较大的差异。不过,这些问题的出现、暴露,才使人们认识到,无论中央政府还是地方政府都要有必要的财政约束,或者说市场的约束以及加强财政监管、金融监管的必要性。”

  贺力平认为,地方政府发债必须要接受市场的评价和约束,从这个角度上看,目前中国在四个地方试点的自行发债还不太可能达到这样的目标。因为中央政府还要提供一定程度的担保,市场可能还不完全接受它们是独立的发债主体。一定程度上,这也说明地方政府的财政状况等信息还不被市场充分掌握,有关的权利和责任也不是十分明确。这样,市场很难做出评价,即使做出评价,也很难说是完全正确或准确的。在这种情况之下,在地方发债的初始阶段仍会由中央政府提供担保,但这实际上是把地方政府之间的差异性缩小了。

  “为此,我们需要做的改革、调整还很多。”贺力平告诉“金融大家谈”栏目,“这涉及财政体制改革以及与之相联系的政府管理等方面的各项改革。”

  就中国财政体制改革本身而言,贺力平认为,在所有经济体制改革当中,这方面的改革是相对滞后的。财政体制改革面临的一些迫切需要完善或解决的问题包括:包括省级、市级政府在内的各级政府的收入来源要规范化,财政支出的用途要规范化,政府财政收支、资产负债状况等有关信息要透明化。上述条件满足了,市场才能基于这些基本信息进行风险和收益的评价。另外,财政债券市场要多元化,这样各方的看法才可能有差别,而有差别才能促使市场得出更为科学公正客观的分析。地方债券市场的投资也需要多元化,投资主体不是单一的,不能都是银行去投资,还要有其他的投资人或机构,包括个人,包括一些境内外的机构投资者,甚至包括境外的官方机构。因此,这对债券市场建设也提出了相应的要求。

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