评论：地方债须接受市场评价约束

　　本栏目由高盛协办

　　专栏文中表达的所有观点均为作者的个人意见，高盛对此不承担任何责任。

　　继国务院10月中旬批准地方政府试点自行发债之后，沪浙粤深四个试点地区纷纷启动发债计划。中国地方政府如何应对直接债务管理的挑战？长远看，中国地方政府发债应遵循哪些原则？如何借鉴国际经验与教训？

　　北京师范大学经济与工商管理学院教授、国际金融研究所所长贺力平，日前在接受《经济参考报》“金融大家谈”栏目专访时表示，此次四地试点自行发债还只是一种过渡性的“试点”，地方政府发债一个长远的、必要的方向应该是其必须要接受市场的评价和约束。

　　“四个省市的试点是迈出了第一步，可能会有一个必要的过渡时期，但改革的方向应该是明确的，就是不同的省市政府有独立的财政责任，而且都必须接受市场的评价和约束。”贺力平说。他表示，地方政府的债券、地方政府的财政状况要接受市场的评价，通过市场的评价继而形成对发债的约束，这样有利于避免不规范的地方融资所引起的一些问题。

　　在这样的过渡时期，国外有哪些值得吸取借鉴的经验教训呢？贺力平认为，与我国不同，国外相当一部分国家实行联邦制。一般来讲，这些国家都是分级或者说分层次的财政体制，联邦政府和州政府，或者说中央政府和地方政府均为独立的财政单位，双方会发生往来，但这种往来是基于独立核算原则。发债的主体也是相互并行的，很多时候，中央政府发中央政府的，地方政府发地方政府的。但中国不是这样的财政体制。现在中国目前正考虑向这个方向作调整，不同级别的政府应该享有一定的独立财权，这可以保证发债过程中的权责明确，而且自己要承担一定的风险。当然，中央政府对地方政府发债额度进行一定的控制和约束，这样必要的机制是应该有的。

　　在贺力平看来，严格来讲，目前还没有哪个国家的地方债发行模式是完全成熟的。以美国为例，其地方债发行历史可追溯到十九世纪，且规模很庞大。在美国，关于地方政府自主发债的法律体制是比较健全的，即便如此，时不时也会传出一些州政府、县政府宣布破产的消息，需要以州政府或者县政府的资产来进行抵押和清算。还有一些国家，包括一些发展中国家、新兴市场经济体，它们的地方政府也曾有发债失控的局面，而且引起过全局性的金融危机。巴西、阿根廷等国在本世纪初的时候，也就是在东南亚金融危机结束以后，就遇到过由于地方发债过度而出现偿债困难，并引起了全国性金融危机的情况。“这种情况的出现可能是很难避免的，因为每个国家都拥有一定数量的地方政府，它们的行为有时候会有比较大的差异。不过，这些问题的出现、暴露，才使人们认识到，无论中央政府还是地方政府都要有必要的财政约束，或者说市场的约束以及加强财政监管、金融监管的必要性。”

　　贺力平认为，地方政府发债必须要接受市场的评价和约束，从这个角度上看，目前中国在四个地方试点的自行发债还不太可能达到这样的目标。因为中央政府还要提供一定程度的担保，市场可能还不完全接受它们是独立的发债主体。一定程度上，这也说明地方政府的财政状况等信息还不被市场充分掌握，有关的权利和责任也不是十分明确。这样，市场很难做出评价，即使做出评价，也很难说是完全正确或准确的。在这种情况之下，在地方发债的初始阶段仍会由中央政府提供担保，但这实际上是把地方政府之间的差异性缩小了。

　　“为此，我们需要做的改革、调整还很多。”贺力平告诉“金融大家谈”栏目，“这涉及财政体制改革以及与之相联系的政府管理等方面的各项改革。”

　　就中国财政体制改革本身而言，贺力平认为，在所有经济体制改革当中，这方面的改革是相对滞后的。财政体制改革面临的一些迫切需要完善或解决的问题包括：包括省级、市级政府在内的各级政府的收入来源要规范化，财政支出的用途要规范化，政府财政收支、资产负债状况等有关信息要透明化。上述条件满足了，市场才能基于这些基本信息进行风险和收益的评价。另外，财政债券市场要多元化，这样各方的看法才可能有差别，而有差别才能促使市场得出更为科学公正客观的分析。地方债券市场的投资也需要多元化，投资主体不是单一的，不能都是银行去投资，还要有其他的投资人或机构，包括个人，包括一些境内外的机构投资者，甚至包括境外的官方机构。因此，这对债券市场建设也提出了相应的要求。