中国减贫新挑战：转型性相对贫困

　　刘玉海 云军

　　对于扶贫工作而言，厘清贫困产生的根源、中国面临的减贫形势，是对症下药的前提。中国农业大学教授李小云长期研究、并参与中国的减贫进程，因设计出农村的贫困户瞄准识别方法和对参与式扶贫的贡献，获得首届中国消除贫困奖和首届“友成扶贫科学研究成果奖”。其对中国30年减贫的来龙去脉、成败得失有着切身的体会与深刻思考，或将带给我们对贫困、对中国的减贫不一样的理解。

　　1. “贫困是由于制度设置不当造成的”

　　《21世纪》：深层次而言，贫困发生的根源是什么——仅仅是因为穷人个人的问题，还是有更深层的社会因素？

　　李：首先，贫困是相对的，不是绝对的。其次，贫困更多的是在社会变迁过程中出现的一个“社会问题”。在没有工业化、前工业社会的时候，大家都处于一个差异不大的、自然的生产关系、社会关系，没有我们现在所讲的福利所带来的差异。所以，在那种情况下，是没有贫困可言的——当然它也有穷富之分，帝王将相的生活和平民的生活肯定会不一样，但那不是我们今天讲的贫困，两者不是一个概念。

　　现代意义上的贫困，更多的是工业化出现的。如果从工业化和社会转型的角度来讲，由于工业化和社会转型产生的第一个变化是，工业和城市的发展，导致农民破产、农业萎缩，然后无产阶级形成，劳动力成了产生剩余价值的工具，人类劳动产生了异化。在这种情况下，就出现了工人阶级的贫困化。所以，贫困问题其实是一个社会变迁中产生的问题，更多的是一个“构建”的问题。

　　贫困问题由两个方面来呈现，一个是个体的呈现，一个是群体的呈现。个体呈现是指某个人很穷；而群体呈现是指一个国家，或者一个地区、区域很穷。

　　美国人认为，个人贫困是因为个人不努力造成的——美国市场经济特别发达，大家的机会是平等的，所以勤劳能干的人就能够富裕起来。他们没看到由制度造成的贫困——就是说某种制度必然会导致一部分穷人，这是一种结构性问题。

　　我个人认为，现在的贫困，不管是个体呈现的，还是国家和地区，或者不同国家和地区呈现出来的差异，恰恰是由于工业化转型所造成的。

　　《21世纪》：我以前曾看到过一个数据，由社会原因造成的贫困要远远超过由自身原因造成的贫困，也就是说总有一部分人，无论他个人多么努力，总会由于社会等种种原因导致其相对贫困。

　　李：举个例子，一个受疟疾感染的病人，在中国可以得到很好的治疗，不会因为这个而贫穷；但如果在非洲可能就难以得到很好的治疗，他可能因为身体状况下降而失去劳动的能力，导致贫困。因此，得病并一定就能导致贫困，但如果没有很好的制度，任何人都可能出现贫困。

　　所以，从这个意义上来讲，贫困就是福利被剥夺的状况，是由于制度设置不当造成的，而不是一个客观存在的现实。有人说我们发展没到那个程度，其实不是的，而是由于制度设置不当。今天我们国家的有钱人，如果把他们奢侈、浪费的那一部分资源拿出来，足以可以让一部分贫困人口过上一个很体面的生活。那为什么做不到呢？就是因为制度设置。美国也是这样，有很多的高收入人群，但像新泽西等中西部地区，贫困发生率高达20%，全靠食物救济来生活。

　　所以，很显然，贫困是一个制度性、结构性的问题。客观上来讲，它是转型造成的，主观上来讲，它是构建而成的，是一个政治的、社会的、经济的构建。

　　《21世纪》：提到制度性贫困，我们通常将贫困划分成制度性贫困和区域性贫困……

　　李：我不太主张这种划分。因为贫困就是福利缺失。从国家角度来讲，为什么这个国家贫困，那个国家不贫困，这是福利缺失造成的，是发展机会不均衡造成的，是发达国家和不发达国家长期形成的不对称的权力关系造成的。这种权力关系造成的贫困和制度、区域性贫困是没有任何关系的。从这些方面来讲，我觉得不存在什么制度性贫困、区域性贫困、文化性贫困。

　　《21世纪》：但在我们国家，确实有些地区一片一片的，比其他的地方要更穷。

　　李：那也是制度造成的，不是说那些区域本来就应该那样。

　　《21世纪》：如果这么讲，我们现在做扶贫岂不成了堂吉·诃德战风车？

　　李：这是另外一个问题。1978年以前，如果按照传统发展路径来看——所谓传统发展路径是指，随着工业、制造业不断发达，城市不断发展，农民数量不断减少——我们的社会发生了转型，但同时也出现了一个问题：资本和劳动力没有同步转移，资本更快地流向了重工业，劳动力却滞留在土地上了，这样就发生了“转型异化”。我们计划经济的30年，基本就是一个转型异化，使中国处于一个低水平的陷阱里面。所以，我更愿意把当时的中国叫做一个欠发达或者不发达的社会。

　　1978年以后改革开放，受到政策限制而没有发展的，但相对自然条件又比较好的地区就先发展起来了，而另一些自然条件比较差，又一时难以受惠于开放政策的地区，就变得贫困了。从这个意义上看，就出现了有些人所说的区域性贫困。确实存在区域性的问题，但我认为那不是贫困，而是发展差异，自然条件存在差异，使得生产发展的速度不一样。同样的政策，在自然条件好的地方就能更快地促进当地的生产力水平，那些自然条件比较差的地方，发展的速度就慢，比如“三西”地区，当时就显得非常的贫困。

　　更进一步讲，改革开放后，在很长一段时期内，我们实行的是差异化发展：对那些适合快速发展的地区实行优惠政策，沿海开放地区就开始发展了；让那些更容易在市场中获益的个体先迅速发展起来。这种差异化造出来的贫困，有两个问题：一是它与社会主义共同富裕的价值理念相冲突，作为政府，不能无视这个问题；第二，高层领导也知道，这种发展造成的不平衡，是会产生社会震荡的，这不利于进一步推进相对成型的国家经济发展计划。因此，在这个时候，中国政府开始重视扶贫开发工作。

　　2. “贫困瞄准问题一直存在缺陷”

　　《21世纪》：回顾中国这30年的扶贫，您认为可以引起我们哪些思考？

　　李：进入新世纪以后，中国的贫困形势发生了一个变化，就是依托过去那种地区发展的模式——通过基础设施、通过农村工业化、通过提供经济机会——产生了一个瞄准偏离的问题，大量利益集团获取优惠资源而排斥整个贫困群体、市场上的全面排斥；加上国家优惠资源本身又被寻租，所以造成大量的瞄准不准。我们当时592个贫困县，覆盖的穷人不到50%。所以我们在新世纪的前十年，即2010年，开始考虑战略调整，最根本的一个调整就是瞄准机制。把瞄准推进到村，实行整村推进，通过这种调整，中央确定了14.82万个贫困村，覆盖了80%以上的贫困人口。

　　2000年以来的这十年，扶贫有几个大的成就：一是极大的提高了扶贫资金的使用效率，到村、到户资金的强度得到了极大提高；二是推动了政府有秩序、有组织的赋权，改变了乡村原有的权力结构，拉近了政府与群众的关系，在很大程度上形成了对精英捕获和挪用资金的制度约束，在很大程度上减少了扶贫资金被挪用、贪污等，而通过参与式扶贫，每个村民都参与它所在村的发展规划；三是形成了开发式扶贫和保障性扶贫两个机制——因为我们认识到，仅依靠开发扶贫还不能有效的确保在迅速转型的过程里面利益受损群体最基本的贫困状况，从2001年开始，逐步强化农村“低保”、农业税费减免以及发放补贴等。

　　整体来看，上世纪八九十年代，我们形成了一个开发式扶贫的理论和操作体系，过去十年，我们形成了一个开发式扶贫与保障性扶贫共进的体系，使得中国在面对快速转型中出现的问题有了一个很好的制度性保障。

　　《21世纪》：有消息说，我们上一个十年确定的14.82万个整村推进的贫困村，因为后来资金投入的不到位，并没有达到当初的预期。

　　李：这是个“问题”了。过去十年扶贫中，呈现出两个方面的问题：一是如何在快速转型的过程中让那些不能够在经济发展中受益的群体能够得到发展——不管是通过社会保障的“低保”，还是通过开发式扶贫的扶持，但以什么样的机制可以很好的瞄准这些人？穷人到底在哪里？他们到底需要什么？在这方面，我们一直做得不好，存在很大的缺陷。到目前为止，还没有发育探索出有利于解决这个问题的手段。我们称之为“瞄准的偏离”。扶贫工作开始以来，扶贫资金到贫困户的比例一直比较低——根据我们的调查，30%-40%不到，到现在还是这样，优势群体的优先获得和权益群体的捕获现象仍然十分普遍。这和我们扶贫开发的技术设计的缺陷有关。

　　3. “普惠性扶贫政策体系遇到很大挑战”

　　《21世纪》：扶贫开发的技术设计存在什么缺陷？

　　李：开发式扶贫的技术理念是对方有能力进行开发。因此，在扶贫开发的大项目中都设有配套资金，农户配套、国家扶持，让农民觉得不是每年提供无偿的扶持。这种理念恰恰会将贫穷人口排除掉，比如买一头三千块钱的牛，农户需要配套两千五，可穷人就没有两千五，所以就被自动排除了。

　　中国减贫新挑战：转型性相对贫困

　　第二，过去十年是中国城市化最快的十年，这使得中国转型性贫困大量涌现，比如留守儿童、留守妇女、贫困转移等问题，本来一些人口在农村不算贫困，可到城市后，成了城市的贫困人口。而我们的扶贫工作现在是城乡两个系统两条线，是二元不统一的。这就使得城市“低保”标准比农村高，大量的贫困人口游离于城乡之间，没有得到很好的保护。这在新世纪之前是很少出现的一个问题。

　　这是我们扶贫工作目前所面对的两大挑战。

　　最近几年，由于民粹主义思潮的不断升温，迫使政府保护性措施不断加强，也就相当于要求中央财政增加对福利的投入，如此一来，过去瞄准性的福利开始向普惠性的福利转变，势必造成在公共财政资源不足的情况下，保护程度的降低。最典型的就是合作医疗，报销额度太少，难以改变家庭容易因病致贫的状况。所以，目前正在发育的普惠性的保护性扶贫政策体系遇到了很大的挑战，即我们面对的群体庞大，而支付强度不够。

　　同时，开发式扶贫也面临着更高水平收入的挑战：过去把收入从一百块钱提到两百甚至五百都很容易，现在人均收入要提到四五千就非常难。所以，开发式扶贫也遇到了困难。

　　“中国开始面对中等收入国家如何减贫”

　　《21世纪》：在这样的形势下，中国过去的扶贫战略肯定也会遇到挑战吧？

　　李：确实，我们目前的扶贫战略、扶贫政策也面临着挑战。我们过去的扶贫政策、扶贫战略是在低收入状态下，很多情况是针对绝对贫困人口和相对很低收入群体的一套战略。这一框架在现在制定新的扶贫战略的时候都无法摆脱。而这种框架没有考虑到中国目前所存在的快速转型的变化——中国进入到中等收入社会以后，它所面对的绝对贫困人口和相对贫困人口与过去是不一样的。

　　第一，今天的贫困问题更多是通过不平等不断增大呈现出来，不是基本需求不足的问题；第二，针对不平等的扶贫和针对绝对贫困的扶贫是不一样的，他们的战略和措施都应该是不一样的，要在不公平的情况下、还要在保证效益下去寻求公平，难度很大；第三，这种不平等造成的贫困更深的原因，是我们忽略了穷人的权利，即权利缺失——由于权利缺失所产生的贫困和它的机会权利被剥夺。现在已有的扶贫政策和战略没有注意到这种根深蒂固的原因，不像改革开放之前，制约我们大家的就是一个计划经济，就是一个土地的集体所有。

　　现在这些贫困地区，需要制度性的改革。资源税的改革在很大程度上可以改变资源相对丰富的贫困地区的财政收入，但这些利益不一定就会自然的落到穷人手里。有些地方在做一些普惠性的免费教育、免费医疗，但是仅只是一些地方政府的创新，不代表整体性制度创新。所以，现在扶贫工作所面对的挑战和过去任何时候所面对的挑战是不一样的。

　　《21世纪》：这样一种权利缺失致贫的情况，你觉得在我们现有的政治格局之下，仅依靠扶贫这一手段能解决吗？

　　李：严格上讲是不行的。我们现在确实还存在一些贫困地区，受市场条件的制约、受机会制约，确实存在穷人能力不足、条件不够，那么通过开发式扶贫给它提供一些基本条件，让它在市场中生存，还是有发展潜力的。但是现在的情势比较复杂，像转型性贫困，这样的开发式扶贫做法就解决不了权利问题。所以，中国的扶贫战略所要面对的是一个中等收入国家如何减贫的战略课题。这需要在已有的基本扶贫工作的基础之上，探索未来中等收入国家如何减贫。

　　“应建立中国的社会发展部”

　　《21世纪》：在扶贫体制上，中国一直是政府主导，舆论一直有“管办不分”和效率低下的批评，您怎么看？

　　李：国务院扶贫开发领导小组规划、协调、宏观职能的能力不够，使得各个部门、各个机构相互之间不太协调。事实上，今天的扶贫工作是一个多元性的工作，涉及到教育、卫生等各个方面，需要一个统一的协调。不是扶贫办就管开发式扶贫，别的地方就协调不了。我觉得这是扶贫办宏观、综合协调的能力不够。第二，县里的扶贫系统，只管农村开发式扶贫，各个部门都有扶贫任务，民政部主管的是农村“低保”，实际上是部门分割碎片状，与中央集中解决农村贫困问题的战略政策不相称。所以，应该呼吁建立中国社会发展部，将这些东西都放在一起。中国是世界上发展中国家少数没有社会发展部的国家之一。社会发展部可以把扶贫的、社会保障的、救助的等所有问题放在一起综合考虑，这样更有利于解决问题。

　　《21世纪》：在国外，一般是政府做扶贫规划，拨付资金，然后由第三方来执行，但我们国家并没采用这种模式。

　　李：这是另外一个问题，我们国家民间组织参与扶贫的力度不够。按理来说，民间组织参与扶贫是将来的一个方向，应采取一些措施进行推动，但这在我们的扶贫纲要里并没有很好的体现。从原则和理论上来讲，推动民间组织或者其他形式的第三方主体参与到我国政府的扶贫工作中去是应该的。现在我们已经进入中等收入国家，扶贫工作需要更细致，也就更需要这种更贴近基层的组织去做工作。