四部委推进农村集体土地所有权确权

孙春芳

　　近日，中国政府网公布了《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下称《意见》），提出要进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作。

　　接近农业部的一位人士告诉记者，2010年，中央“一号文件”就明确提出力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。然而目前这项工作由于地方政府的阻力和部分农民的冷漠反应，其进度并不是很大。时间已经过去快两年，要在明年底之前完成任务，比较艰巨，所以才在这个时候发文要求加快推进。

　　上述人士所说的地方阻力，据中国人民大学农发院副院长郑风田所称，主要在于农村的集体土地所有权确权登记颁证之后，其权属、地界就明确了，如此地方政府要征用土地的话就没有以前那么方便。

　　而在农民方面，一般是土地价值将要发生急剧变动的城乡结合部比较热心搞这个事，而对于中西部传统产粮大区，由于其土地升值空间小，加上有些村庄壮劳力出外打工，土地流转出去了，村子空心化严重，而确权工作涉及到具体的测量、调解，村集体组织也无经费和心思去搞这项工作。

　　北京大学国家发展研究院讲师李力行长期从事土地管理制度改革的调研工作，据他在基层的调研经验，“一般是大城市郊区，属于规划圈内的地区土地确权工作，基层政府阻力最大。”

　　此次意见对一直广受争议的“小产权房”等产权不明晰的用地，依然亮起了红灯。

　　意见称，对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

　　然而，目前全国小产权房数量不在少数，光靠堵不是长久之计。

　　在中国社科院经济研究所研究员张曙光看来，只有在确保基本农田的前提下，深化农村集体建设用地市场化改革，建立城乡统一的土地市场才是治本之策。

　　事实上，此次对农村集体土地的确权登记颁证工作只是整个农村土地确权的第一步。按照2010年“一号文件”的规定，要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。虽然前者有个三年内完成的限期，后者却并无明确的时间表。

　　对于近几年内土地管理制度的改革进程，受访的学者均表示进展不大，甚至跟2008年的十七届三中全会相比，有些倒退。

　　中国社科院农发所宏观室主任党国英表示，2010年“一号文件”表示要加快修改土地管理法，然而目前修法工作仍进展缓慢，“在土地管理法要大修、小修，还是中修的问题上，各方的意见不统一，偏学术性的一派要求大修，而实际决策的部门却并无此魄力和动力。”

　　党国英称，对于国有土地与集体土地是否实行同权、同价，征地标准是否按照公益性用地和非公益性用地划分，征地补偿是否按照市场交易原则进行，迄无定论。

　　而实际上，此次《意见》对于撤村并居后节省出的土地，也是采取搁置问题的方式，《意见》指出， 对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。

　　“之所以搁置，是因为这些地区都在城乡结合区的郊区，有些在城市规划圈内，其权属到底到农村集体土地还是城市国有土地，还得观望。”李力行称，“问题是在这一过渡期内，发生征用土地的情况怎么办？是按照国有土地的标准补偿，还是按照农村集体土地的标准补偿？”

　　而鉴于目前国有土地和农村集体土地之间补偿标准的不一致，上述搁置为地方政府在征地补偿上的“灵活性”提供了基础。

　　党国英表示，目前在土地制度改革上的措施，很多都是小修小补，并无根本性的触动，而由于根本性的问题尚未解决，《土地管理法》的修订也迟迟没有进展，因此很多问题一再搁置，也在情理之中了。