云南保山隆阳区财政局：资金整合是扶贫整乡推进的有效途径

　　云南省保山市隆阳区财政局 杨宝丽 鲁卫国

　　2009年3月，“西山片”的杨柳乡列为云南省20各扶贫开发整乡试点乡；为此，我区将杨柳乡列为“西山”重点涉农资金整合乡镇，两年来，在隆阳区委、区政府高度重视下，经过各级各部门及杨柳乡各级干部的共同努力和广大群众的积极参与，我区结合实际以资金的整合及项目的整合相结合，完成了预期的目标任务，并取得了较好的成效。

　　一、主要经验

　　（一）加强领导，是整乡推进试点的重要保障。隆阳区以扶贫开发工作总揽农村工作全局，把整乡推进扶贫开发试点列入重要议事日程，确立了“围绕建设社会主义新农村的目标要求，突出抓好扶贫开发项目”的工作思路，促进贫困地区经济社会全面发展。一是加强组织领导，强化组织保障。区委、区政府成立了以区长胡飚为组长，区委副书记李东伟、区委常委副区长何树林、区人大副主任杨超云为副组长，扶贫、财政、发改、水务、交通、农业等25个部门为成员的杨柳整乡推进扶贫开发试点工作领导小组，定期不定期的研究试点推进工作。杨柳乡、村两级也成立了相应的工作机构，具体负责项目的组织实施。二是完善机制，落实责任。区委、区政府制定并出台了《关于杨柳乡整乡推进扶贫开发试点工作的实施意见》、《隆阳区进一步加强杨柳乡扶贫开发整乡推进试点工作方案》和《隆阳区关于印发杨柳乡扶贫开发整乡推进试点查缺补漏工作方案》，实行区级领导联系村、区直部门帮扶到村、乡级领导联村包组、挂钩单位结对帮户的工作机制，做到每个项目村有一名区级领导挂钩联系、一个以上帮扶单位、一名干部驻村蹲点。深入落实乡党委书记、乡长是第一责任人、分管领导和村支部书记是直接责任人的工作机制；区政府与杨柳乡，乡政府与项目村、组逐级签定《项目建设责任书》、《廉政承诺书》，层层落实目标责任，形成了区、乡、村齐抓共管的工作格局。三是区委、政府将杨柳整乡推进试点工作列入专项督查，对工作懈怠，措施不力，进展缓慢的进行通报批评并限期整改，同时，对有关人员进行行政问责。

　　（二）科学规划，是整乡推进试点的基础。一是理清发展思路。隆阳区把项目规划作为整乡推进的基础工作来抓。二是明确项目布点。按照杨柳乡贫困人口分布、贫困人口比重以及非贫困村委会中贫困自然村的脱贫问题，确定中村、基层村及扫除贫困“死角”村。三是确定项目目标。结合杨柳乡情，广泛征求意见，围绕“增强贫困群众自我发展能力”这一中心，确定村委会“九有”、自然村“八有”、农户“八有”的“988”目标任务。同时，明确建设标准和补助标准，使整乡推进试点项目有章可循、规范操作。

　　（三）突出群众增收，是整乡推进试点的核心。根据杨柳乡立体气候明显的特征，重点打造群众增收致富的主导产业，做到近期增收有保障，远期增收有潜力，打牢贫困群众可持续脱贫基础。一是低海拔区域，依托保山香料烟公司，保升龙糖业集团公司等涉农龙头企业带动，大力发展香料烟和甘蔗产业。二是中海拔区域，依托保山烟草公司隆阳分公司，积极发展烤烟产业；依托养猪场，形成“猪场带大户、大户带农户、覆盖贫困户”的养殖模式。三是高海拔区域依托山林资源优势，大力发展以“核桃、桤木、松果”为主的商品经济林和核桃产业基地建设，积极打造了群众长效增收的“绿色经济走廊”。

　　（四）整合资源，是整乡推进试点的关键。实施重点突出在“资源大整合、社会大参与、群众大发动、连片大开发”。一是整合资金、形成合力。隆阳区深刻认识到扶贫开发整乡推进工作的艰巨性、重要性和紧迫性，6次召开整乡推进试点项目资金整合专题会，对整乡推进试点进行统筹安排，将部门职能和整乡推进目标任务有机结合，以整乡推进为平台，把新农村建设、一事一议、农业综合开发、交通、水利、教育、民居及民生保障等项目优先安排到杨柳乡。同时，在区级财力十分困难的前提下，调整支出结构，先后安排专项资金634.17万元，用于农业、林业、畜牧业、交通、水利、教育、卫生等整乡推进试点项目。二是示范带动、典型引路、强势推进整乡推进试点项目建设步伐，提升项目效果。区委、区政府进一步探索提出“突出重点，打造亮点，覆盖全乡”的整乡推进工作思路，重点建设茶山生猪养殖示范村，阿东村容村貌改造示范村，清水塘扫除贫困“死角”试点村，三眼井生态文明村，通过示范带动，强势推进整乡推进试点工作全面开展。三是创新项目组织形式，综合实施。道路、人畜饮水等公益项目建设，采取自建与统建相结合，对于村组干部工作得力，群众组织发动充分的，由村、组自行组织实施，聘请专业技术员进行技术指导；对于缺乏技术力量的，实行乡级推荐，区级审核，统一招标投标，选择信誉度高，有资金和技术实力的施工单位承建；改厕、改圈等入户项目由村、组统一采购水泥、红砖及沙石等建筑材料，3-5户农户组成互帮互建小组，集中技术力量、劳动力资源统筹组织实施，最大限度的降低了建设成本。

　　（五）强化项目及资金管理，是整乡推进试点的抓手。一是2009年，隆阳区政府制定印发了《隆阳区扶贫开发项目资金公示公告管理办法》和《隆阳区扶贫项目及财政扶贫资金管理暂行办法》，进一步加强和规范全区财政扶贫项目资金的使用与监督管理。二是严格执行《云南省财政扶贫资金管理办法》，兑付给施工队的资金采取转账支付，兑付给农户的资金，一律采取存折兑付，做到专户存储、专户管理、全封闭运行。实行“区、乡、村、农户”四级公示公告制度，主动接受群众和社会的监督，确保项目及资金“阳光运行”。三是为提高资金使用效益，确保项目资金不跑不漏，对整乡推进试点项目实行廉政评议制和评议员制度。公益项目建设单位与杨柳乡政府签订了《质量信誉承诺书》和《廉政承诺书》，把项目质量是否达到标准要求、群众是否满意作为检验项目成效的唯一标准。项目建成后，督促村两委及项目实施议事小组及时制定后续管理办法，并写入村规民约中，确保扶贫项目长期发挥效益。

　　（六）发挥群众主体作用，是整乡推进试点的重点。积极组织群众参与项目规划的制定及实施，让群众充分享有知情权、参与权、管理权和监督权。项目村、组成立了有群众代表参与的项目实施小组和监督小组，全程参与到项目的规划、实施、管理和监督。市区帮扶部门，深入项目村组召开户长及群众大会，做宣传发动工作，充分调动了群众积极性，形成了“要我干”为“我要干”，掀起“群众自己家园自己建，自己家业自己创”的热潮。

　　四、存在的困难和问题

　　1．有效整合支农资金的政府统筹机制没有真正建立起来。支农资金涉及的部门多、资金来源渠道广，不同的资金性质有不同的资金管理办法，加之部门利益影响，部门资金整合难度较大。

　　2．发展规划和布局与项目实施脱节。统一规划、统一布局产业和事业发展，但不能统一申报、统一实施项目，县（区）和部门申报项目，偏重于争项目、争资金，无法与项目的规划和布局结合起来，项目资金点多面广，单个项目投资额小，资金使用分散，给整合工作造成困难。

　　3．整合资金的统筹使用管理缺乏完备的法律法规规定，可能会出现“违规”风险。财政支农资金整合尚处于试点阶段，上级下发的文件过于笼统，可操作性不强，没有具体的实施方案，不能为财政支农资金的整合提供足够的制度保障。支农资金项目多、范围广、单个项目资金量小，涉及多个部门，多数项目资金是补助性的，如果县（区）不增加配套，补助资金无法独立完成项目，但县（区）财政又非常困难，配套资金的安排难度较大；而不同的支农资金性质不同、资金使用范围不一样，满足不了整合资金的要求。

　　五、工作建议

　　1．请上级尽快制定出台可操作性的支农资金整合政策文件，并按市区成熟可行的产业规划和布局给予切块资金扶持。

　　2．从各级政府层面上统一建立支农资金整合领导机制。支农资金的整合，必须在各级政府建立主要领导负责的支农资金整合领导小组。

　　3．借鉴扶贫整村推进项目做法，以县（区）为平台，提高县（区）项目和资金自主安排权，切实做到按县（区）规划和布局整合资金、实施项目。