“减量型”行政审批改革模式亟待优化

　　11月14日，国务院召开会议讨论推进行政审批制度改革，国务院总理温家宝表示，要进一步清理、减少和调整行政审批事项，坚持市场优先和社会自治原则。从2001年国务院全面推行行政审批制度改革以来，经历了5轮审批项目的清理和改革，“十年来，共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。”改革力度不可谓不大，也体现了政府在《行政许可法》下规范行政权力，推进政府职能转变的决心。

　　不过，总体上看，行政审批改革还是一种“减量型模式”。我们知道，行政审批改革的目的是权力运行的透明（公开审批）、不合理规章制度的清理（比如马拉松式盖章）、政府审批管理环节上的效率提高（比如集中审批）。最关键的就是权力的透明，也就是领导的“口头吩咐、写条子”不应当具备最终、唯一的决定权，领导可以做决定，可以签字，但一定要公开并为之负责，所有的人都能看到和监督这一切。

　　行政审批改革的核心是“权力机制的透明化再造”（因为不可能存在那种极端市场主义者所宣称的，“可以取消一切政府行政审批”），而不仅仅体现在数量上的削减。现在的“减量型模式”有它的积极意义，但也容易“搔不到痒处”，呈现出改革的形式化倾向。比如新一轮行政审批改革前，政府先给下面下指标，规定一个在原审批数量上减少的最小比例，然后在改革过程中，审批权单位按照上头下的指标自行裁剪，然后报给上面，行政审批改革领导小组对审批权单位所落实的削减比例或数量进行审核，然后向全社会公布该单位审批数量减少的消息。

　　这其中就有很多“博弈的学问”。比如审批权单位将那些已经不符合现在情况被淘汰的审批项目报上去“充作裁剪的内容”，或者是出现频率很少的行政审批项目，或者是那些没什么油水但很麻烦费时费力的审批项目，总之这些项目被“削减”了无伤大雅、无碍利益。还有一种手法，就是“藏匿式增减”，比如在申报审批项目中少报，而在取消审批项目中多报，通过“玩弄”数量和数字来达到自身审批利益的维护。

　　很多地方都建行政审批中心（或叫政务大厅），批量集中地处理审批业务，的确加快了政府的工作效率。但这些业务大多都是繁杂的社会管理业务，而那些能带来寻租空间、权力含金量高的业务，比如一些新的投资项目，很大程度上是不纳入审批大厅的，即采取“站外审批”方式。

　　所以，我们认为真正有力的行政审批，一定是“权力透明、权责相等”。但如何达到这一点？根据“同源权力排斥”原则，一个行政系统内的改革始终不可能约束到自身系统官员的权力。比如一个投资项目，经常都是“先运作、等审批”，所以常常出现审批者寻租的机会，因为项目已经开始运作了，不能停下来，如果审批者道德很差，就不得不花钱收买。

　　如果审批权是分解的、责任化的、可监督的，比如一线人员有审批权，例如依据环保标准可以做项目的决定，当然上头领导可以吩咐或写条子，表达意见，但这些东西必须是备案的，可以被社会公众所查阅。一线人员如果可参考可不参考，那意味着最终一线人员将负全责。如果领导意见是决定性的，那么领导要负全责。总之，只要是可以追溯和有社会监督方、按照责权相等原则运行，那么这种审批方式就是正当的。否则，“减量型”改革再多，也效果有限。