构建江苏行政事业单位国有资产配置标准体系研究

　　《构建江苏行政事业单位国有资产配置标准体系研究》课题组

　　【内容摘要】行政事业资产[1]是政府提供公共产品和公共服务的载体，行政事业资产管理水平是考量政府行政成本和社会建设投入的重要依据之一。随着我省经济社会事业的快速发展以及建设服务型政府的稳步推进，我省行政事业资产的总量不断增加，种类日益繁多，截至2010年底，资产总额已达7966亿元左右。管好用好如此庞大规模的资产，既是降低行政成本、节约财政资金的基本要求，也是建设廉洁、高效、服务型政府的迫切需要。行政事业资产配置标准的制定与执行不仅是资产管理工作的起点，同时也贯穿于资产管理全过程，发挥着基础性、关键性的作用。本课题以资产配置标准为研究对象，以构建资产配置标准体系为切入点，总结借鉴了全国各地资产配置标准建设方面的实践经验，结合我省实际，创造性地提出了构建江苏特色的资产配置标准体系的基本框架和基本思路，实践性地设计了江苏省省级行政事业单位通用资产配置的具体标准，战略性地探讨了完善江苏行政事业资产配置标准体系的推进策略及措施。 一、构建江苏资产配置标准体系的意义和作用

　　行政事业资产配置是指财政部门、主管部门及行政事业单位根据单位履行职能的需要，按照国家、省有关法律、法规和规章制度规定的标准和程序，通过购置或者调剂等方式为行政事业单位配备资产的行为[2]。配置标准是对资产配置的数量、价格、技术性能、使用年限等的设定。配置标准体系则是全方位反映资产配置要求，涵盖各类资产配置标准以及标准实施保障机制在内的一个有机整体。具体涉及各类资产配置标准的制定、实施、反馈、完善等。当前，构建资产配置标准体系既是我省财政贯彻落实财政部“两令”[3]的客观需要，也是财政精细化管理以及促进资产管理和预算管理有机结合的内在要求，同时，配置标准体系的建设，也有利于维护资产占有公平、提升资产使用效益。 （一）构建资产配置标准体系是贯彻部令、深化财政科学化精细化管理的迫切需要。

　　财政部第35号令明确提出：各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准。第36号令也强调：各级财政部门负责研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准。2009年财政部印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见的通知》，将加强资产管理工作作为重点工作任务之一，明确提出要“研究制定行政事业单位资产配置、更新标准，以制定通用资产配置标准为抓手，建立分层次的配置标准体系，推动行业特点突出的部门结合实际制定专用资产配置标准，逐步建立健全行政事业单位资产管理标准体系和配套制度。”在全国财政厅局长座谈会上，财政部谢旭人又进一步指出：研究制定行政事业资产配置、更新和报废标准，以制定通用资产配置标准为抓手，建立分层次的配置标准体系。

　　总之，构建资产配置标准体系既是财政部“两令”的要求，也是财政科学化精细化管理的应有之意，更是财政部门履行资产管理责任的需要。然而，目前，从全国情况看，中央和部分省市对资产配置标准问题已予以重视并进行了探索，但尚未提升到体系建设层面。从我省的情况看，多数资产尚未规定配置标准，办公用房建设、汽车配备方面虽然已经出台了一些配置要求，但是，还存在着体系不完备，一些标准和实际需要、和现状差距较大，导致难以有效执行等弊端。因此，构建行政事业资产配置标准体系已成为我省财政部门工作的迫切需要。 （二）构建资产配置标准体系是实现资产管理和预算管理结合的必然要求。

　　财政预算是行政事业资产形成的主渠道。预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性、公平性。同时，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性、有效性。资产管理与预算管理是相辅相成、有机统一的整体。资产管理与预算管理相结合也是“两令”明确提出的资产管理基本原则之一。配置标准作为资产管理与预算管理重要接口，它为核定资产配置预算提供了依据，是实现资产管理和预算管理结合的重要手段。因此，构建配置标准体系是全面提升资产管理和预算管理水平、实现资产管理和预算管理有机结合的现实需要。 （三）构建资产配置标准体系是开展资产管理的基础环节。

　　行政事业资产管理主要包括资产配置、使用、处置三个环节。资产配置标准的制定与执行不但是资产入口的“关卡”，而且在整个资产运行过程中，都发挥着基础性、关键性作用：一方面为新增资产配置预算、实施资产政府采购提供了依据；另一方面也为调剂、盘活存量资产，推动资源整合、共享，实现资产均等配置创造了条件；同时也有利于从根本上遏制资产随意处置现象的发生。可以说，配置标准体系的建立运行影响着整个资产管理工作。 （四）构建资产配置标准体系是维护资产占有公平的重要保证。

　　长期以来，由于行政事业单位资产没有统一配置标准，导致各部门在申请配置数量、价格上存在主观随意性，重复购置、盲目购置、互相攀比现象较为普遍，既浪费了国家的资源，又显失公平，同时，也不利于机关内部和谐。建立科学、合理的资产配置标准体系，能有效遏制超标准购置、随意购置等现象，是从体制上切实解决资产占有苦乐不均状况的重要保障，是推进资产占有均等、公平的治本之策。 （五）构建资产配置标准体系是提升资产使用效益的有效手段。

　　行政事业单位资产主要由财政性资金投入形成，就增量来看，每年，我省有10%左右的财政资金沉淀为资产。就存量来看，江苏目前的行政事业单位国有资产总额相当于全省2009年一般预算收入的2.4倍。庞大的行政事业资产，具有优化整合、提高使用效率和效益的巨大潜力和紧迫需要。资产配置标准体系建立和完善，一方面，为在增量上“配好新资产”少花钱多办事，在存量上“盘活死资产”减少闲置优化组合提供了可能。另一方面，以统一的“标准关卡”，形成倒逼，也有利于增强部门和单位资产管理的主动性、积极性。 二、江苏资产配置标准体系建设面临的主要问题

　　近年来，我省各级、各部门、各单位认真贯彻落实财政部“两令”，高度重视行政事业单位资产管理工作，积极履行资产监管职责，资产管理的工作取得明显成效：认真开展资产清查和专项清理工作，基本摸清了全省行政事业单位国有资产家底；着力推进信息化进程，初步建立了江苏行政事业单位资产动态管理网络信息平台；出台了全省行政事业单位国有资产管理办法及使用收益配套制度，进行了新增资产配置与预算编制相结合试点，重点加强了资产管理基础工作，强化了制度机制建设。上述实践，全面夯实了资产管理基础，也对配置标准体系构建提出了新的要求，奠定了扎实基础。但也要看到，配置标准体系构建还面临着诸多难题，主要表现在以下几个方面： （一）从资产管理现状看，经验少、缺借鉴，资产配置标准体系创建创优难度大。

　　目前，全国层面除了办公用房建设、汽车配备有相应的标准（《党政机关办公用房建设标准》（计投资〔1999〕2250号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（厅字〔1999〕5号）），其它资产的配置标准建设基本空白。且这两项标准制定时间较长，部分标准明显滞后。近几年，各地在配置标准建设方面也进行了一些探索，但大多仅限于办公设备领域，范围偏窄、体系不全。因此，我省要构建一个系统全面的配置标准体系，在全国范围内是首创，具体的标准测算以及相关体制机制保障等都需要在实践中探索。 （二）从资产使用单位看，类型较多、性质复杂，资产配置标准体系全覆盖广适用难度大。

　　行政事业性资产主要分布在非生产领域的各种组织中，如党政机关，文化、教育、卫生等事业单位以及各种人民团体等等。各资产使用单位在职能、结构、运作等方面存在很大差异。特别是事业单位，面广量大、情况复杂，从涉及的行业来划分，有教育类、科技类、文化体育类、卫生类、经济建设类、农林水气类，等等。从经费来源划分，包括全额拨款、差额补助和自收自支三大类。因此，资产配置标准体系要覆盖如此错综繁杂的行政事业单位，达到标准构建与经济社会发展、财政收入状况，以及各个行政事业单位机构运转、履行职能、公共服务保障等情况相适应，难度相当之大。 （三）从资产特性看，品种多、更新快，资产配置标准设定的精准性和动态化难度大。

　　行政事业单位固定资产按类别主要可分为土地、房屋建筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、电子通讯设备、仪器仪表计量标准器具及量具衡具、文体艺术设备、图书文物陈列、家具及其它类等大类，每个大类下还有一系列的小类，可以说，种类相当繁多，形态、规格也复杂多样，特别是部分专用设备，专业技术标准复杂。再加上随着社会经济发展、技术进步的加速，资产也呈现出品种更新淘汰加快，价格变动加快等特征。这些都对资产配置标准设定的精准性和动态化提出了更新、更高的要求。 （四）从资产占有情况看，苦乐不均、相差悬殊，实现资产配置标准的统一和均等难度大。

　　统计数据显示，我省不同地区、不同级次、不同部门、不同单位、不同类别资产占有水平差距很大。以省级单位为例，一些资产人均占有量各单位间甚至相差数百倍。部分资产的全省平均占有水平，已远远超过国家和省的有关规定，比如，按照《计投资（1999）2250号》文规定，各级党政机关办公用房人均建筑面积一级办公用房编制定员人均建筑面积为26-30㎡。 二级办公用房人均建筑面积20-24㎡。三级办公用房人均建筑面积16-18㎡。而我省省级机关办公用房人均建筑面积已达62.57㎡，显然，早已远远超过标准。上述资产占有现状，对建立统一的配置标准体系带来了较大的难度。

　　此外，资产管理意识淡薄、理念滞后，资产管理责任不明、职责不清，管理基础工作薄弱，制度、机制以及信息化平台建设滞后等因素也掣肘着资产配置标准体系的构建和实施。 三、国内资产配置标准建设情况及其启示

　　近年来，随着财政管理改革步伐的加快，国内一些地区先后结合本地实际，在构建行政事业资产配置标准方面进行了积极探索。北京市、深圳市、福建省、云南省、湖南等省市相继实施了行政事业单位办公设备配置标准化。湖北省制定了省直行政事业单位通用设备配置标准， 海南省出台了省直行政单位国有资产配置标准。国务院机关事务管理局于2009年专门印发了国管资[2009]21号文件，试行了中央国家机关办公设备和办公家具标准化配置办法。

　　通观各地探索制定与执行资产配置标准的情况，体现出以下特点：在类别上，主要涵盖办公用房、机动车辆、办公家具、空调设备、办公自动化设备；在具体标准核定上，办公用房构建、小汽车排量、价格标准均以《国家计委关于印发党政机关办公用房建设标准的通知》、《中央国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》的标准为依据，其它标准高低大致和经济发展水平呈正向关联；在与预算的结合方面，基本都要求配置标准建设和预算管理紧密结合。

　　以下选择了配置标准类别相对较为齐全的广东、海南、广西三省，以及中直机关的资产配置标准，作比较分析（见表）。

　　表：中央及部分地区行政事业资产配置标准比较分析

　　地区

　　主要类别

　　标准

　　高低①

　　和预算结合情况

　　2009年人均GDP（元）②

　　办公用房

　　机动车辆

　　办公

　　家具

　　空调设备

　　办公自动化设备

　　构建

　　装修

　　小汽车

　　其他

　　中直

　　基本

　　类似

　　/

　　基本

　　类似

　　/

　　有

　　/

　　有

　　/

　　结合

　　/

　　广东

　　有

　　有

　　有

　　有

　　有

　　高

　　结合

　　40478

　　海南

　　有

　　/

　　有

　　有

　　有

　　中

　　结合

　　19166

　　广西

　　有

　　有

　　有

　　有

　　有

　　较低

　　结合

　　15923

　　注：①标准的高低主要指上述几类标准在价格上限、数量以及规格和技术指数上的区别。

　　②本表选择了人均GDP以反映三地的经济发展和财力综合状况。

　　此外，各地在标准体系构建方面，还凸显出以下几条共性规律： （一）由易到难、循序渐进，逐步制定和推行配置标准。

　　鉴于行政事业单位实际情况的千差万别，以及行政事业资产的复杂性，各地在推进资产配置标准化的过程中，都采取了渐进的方式，即由易到难、先点后面、分类制定、修正改善、持续完善。首先从行政单位、从通用资产的配置标准构建入手，先试点，取得经验后再全面推广，继而带动其他事业单位、在其他资产的配置标准化。实践证明，这种方式既保证了标准的科学性，又大大减少了标准实施的改革阻力和成本。 （二）因地制宜、适时更新，动态调整配置标准。

　　各地在制定资产配置标准时，都充分考虑本地的经济状况、财力水平以及各类资产占有分布现状，坚持属地原则制定标准，保障同一地区各部门和单位之间的相对平衡。同时，结合资产的市场更新和价格变化，实施动态调整。海南、湖北每两年对配置标准按市场价格更新一次。云南省在《省级行政单位办公设备配置管理办法》中规定，将根据经济社会发展情况适时对配置标准进行调整。 （三）规范流程、强化约束，夯实配置标准的执行基础。

　　完善的工作机制是资产配置标准得以实施和有效发挥作用的基础。构建这一机制的关键是树立全局观念和系统管理意识，把配置标准锲入到财政业务流程，融入到财政管理改革：一是把资产配置标准作为部门预算、政府采购审核的重要依据，强化标准的约束性。海南、广东、湖北等地均要求各单位的资产配置必须严格按照配置标准在部门预算的“一上”时编制新增资产购置预算，财政部门按照标准履行审批程序，按照标准实施政府采购。二是依托信息管理手段，全面、及时地掌握资产存量状况，并将配置标准、配置管理办法等固化为数字化的管理程序，以信息技术来保障资产配置标准的落实。

　　实践证明，资产配置标准化，使得各地的资产管理实现了由粗放走向精细，由被动走向主动的跨越式转变，对提升资产管理理念、推动资产管理规范化，降低行政事业运行成本，提高财政资金效率都起到很大的促进作用。达到以存量控制增量，促进了资产占有公平和使用效益的提高。如广东省第一年依据标准开展资产配置预算审核时，仅省级机关增量资产审核一项，资金核减量达10多亿元。

　　当然，上述地区的资产配置标准，也存在一些共同的问题，一是对标准体系的系统性考虑不多，某种意义上体现出“零敲碎打”的特征。二是对如何激励行政事业单位以市场购买产品或服务的方式代替资产购买配置，以及整合推动资产集约运作，提升资产利用率等方面缺乏制度性安排。 四、构建江苏特色的资产配置标准体系的基本思路和具体对策

　　从全国范围来看，资产配置标准化逐渐成为是各地普遍的做法和经验。当前，我省应在顺应这一趋势的基础上，进一步理清思路、把握规律、高点定位、积极稳妥地推进具有江苏特色的行政事业资产配置标准体系建设工作。 （一）指导思想。

　　坚持以科学发展观为指导，以服务于廉洁、高效、节约型政府建设为宗旨，以促进预算安排的科学合理和财政资源的优化配置为目标，按照财政科学化精细化管理的要求，紧密结合地方经济和事业发展实际情况及单位履行职能需要，统筹规划、突出重点、分层制定、分步建设，逐步构建省、市、县三个层次，涵盖土地、车辆、办公用房、通用设备、专用设备五大类资产的配置标准体系和实施机制。 （二）基本原则。

　　1、系统性、重要性原则。考虑到资产种类繁多、结构复杂的特点，资产配置标准的制定，要按照整体架构、逐步到位的思路，着眼长远，注重从全局的角度把握方向，定位目标，搭建涵盖所有资产在内的配置标准体系的基本框架。同时，也要立足现实，采取全面推进和重点突破结合，选择一类或几类资产试点标准化配置，在渐进推动中逐步建立、修正优化、积累经验、培育理念，完善体系。

　　2、节俭、效能原则。作为资产配置的依据的标准，为最高限制配备标准，不是必须达到，根据工作实际需要，在财力许可的范围内，讲究“必要、实用、节约”，最大程度地减少闲置和浪费，发挥资产使用效益和财政资金效益。积极引导资产的共建共享共用，推动资产的集约运作。适当导入市场机制，激励行政事业单位更多地通过市场购买产品或服务的方式代替资产配置，节约财政资金。

　　3、区别考虑、分类制定原则。由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂，制定配置标准时应按不同行业、不同类型、不同规模、不同地区等多种类别来分层、分别制定，使得配置标准与单位履行职能和满足事业发展需要相适应，与地区经济发展水平协调。财政部门要加强与发展改革、建设、房管以及教育、卫生、文化等部门的联系，充分发挥协同效应，切实履行各自的职责，结合各部门行业管理和专业管理的特点和要点，共同研究制定出分行业的资产配置标准体系，确保标准的科学合理适用。

　　4、注重衔接、动态调整原则。标准的制定，要注重和国家、省相关行业标准，以及与经济社会发展的要求之间的衔接，严格执行法律、法规和有关规章制度。从我省当前的发展的现状来看，尤其要注重和创新型省份建设、资源节约型社会构建相协调，和自主创新、节能、环保等方面的政策相对接。建立配置标准和经济、技术发展水平，以及有关政策调整的联动机制。 （三）主要依据。

　　理论上，行政事业资产管理本质上属政府公共管理范畴，标准化作为提高管理绩效的一种有效方法，在公共管理方面越来越受到重视。就财政部门而言，以专业化的标准作为分配依据，可以较好地规避无序分配、无章可依，以及按照权力博弈、寻租分配等弊端，从而将资产配置由简单、随意、无序变为精细、规范、高效，从源头上优化了资产配置结构和财政支出结构，落实了作为行政事业资产综合管理部门的责任，也回应了公众对提高资产效能以及财政资金效率的要求，可以说，是提升资产管理公信力、实现总体效率最优的选择。就资产使用单位而言，本身也需要一个相对统一的配置制度，来准确、可信地向资产使用个体传递其积极推进资产配置科学合理和努力，以及提升资产绩效的意图，并借此提高自身行为在某一既成制度、规范、价值情境中的适当性，从而获得各利益相关者的接受和支持。此外，配置标准体系构建改变了以往单个标准从局部出发，缺乏整体统筹考虑的缺点，强调系统性、全面性，一揽子改革以优化体系效能，体现整体效能大于局部之和的特征。

　　具体标准测算上，要充分考虑政策性、经济性、技术性、实用性，全面把控，综合平衡。相关测算依据主要由以下几方面构成（见图1）。

　　

1、政策依据。

　　指国家、省以及各部门制定的有关法律法规等。具体包括国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性政府规章、规范性文件等。

　　当前，国家资产配置方面的相关法律法规主要有：《党政机关办公用房建设标准》（计投资〔1999〕2250号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步严格控制当党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）、《楼堂馆所建设管理暂行条例》（国务院令第15号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（厅字〔1999〕5号）。我省资产配置方面的法规有《省政府办公厅关于改进和加强省级机关办公用房管理的意见》（苏政办发〔2001〕134号）；《江苏省省级党政机关小汽车配备和使用管理规定》（苏办〔2004〕35号）；《江苏省人民政府办公厅关于印发江苏省省级机关办公用房建设与管理实施办法的通知》（苏政办发〔2009〕11号）等。部门、行业相关的规章有《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《划拨土地目录》（国土资源部令第9号）等。 2、地区借鉴依据。

　　主要是指中直机关、国内各省制定的资产配置标准。考虑到经济发展水平的代表性、相近性，以及资产配置标准的全面、可供借鉴性，本课题挑选了中直机关、广东、海南、广西作为具体的比较借鉴对象。 3、经济和财力依据。

　　一般而言，行政事业资产配置水平高低和地区经济发展水平、财力水平呈正向关联。这方面代表性的指标有地区GDP、一般预算收入，人均GDP、人均可用财力、财政供养系数等。 4、资产占有现状。

　　具体包括部门单位资产存量、各类资产平均占有量、分部门资产占有情况等。 5、履职需要。

　　行政事业单位履行职能、职责对各类资产的需要。主要可参考三定方案明确的各机构职能。 6、问卷调查。

　　主要包括资产需求调查、配置满意度调查、资产使用情况调查。通过这几项调查，系统把握相关部门的资产实际需求，以及各类资产在工作中的实际运转情况。 （四）基本框架。

　　1、从单位性质来看，配置标准体系可分行政、事业两类。

　　2、从资产类型来看，可分为办公用房、土地、车辆、通用资产、专用资产五大类。具体体系框架初步构想如下（见图2）。

　　图2：资产配置标准体系框架

　　

　　（1）办公用房。包括办公用房构建、办公用房装修。办公用房构建具体有价格标准、面积标准。办公用房装修标准主要是价格标准、年限标准、材料等其它标准。

　　（2）土地。包括办公用地、业务用地。具体有建设用地的面积标准、土地建筑容积率、绿化等标准。

　　（3）车辆。主要包括公务用车、业务用车。具体有价格标准、年限标准、人员级别标准、编制定员标准等。

　　（4）通用资产。包括办公家具、空调、办公自动化设备等。具体有价格标准、年限标准、人员级别标准等。按照分层、分步构建配置标准的基本思路。

　　（5）专用资产。指行政事业单位用于业务工作的具有专门性能和专门用途的设备，包括仪器仪表、医疗器械、体育设备等的价格，年限、技术标准等。 （五）推进策略。

　　在总体架构行政事业单位资产配置标准体系的基础上，由各级财政秉着先点后面、先易后难、先行政单位后事业单位的原则，分层、分步制定适用于本级政府的行政事业资产配置标准。同时，建立资产配置工作流程，编制资产配置预算，严格预算审核，实施资产购置政府采购，形成资产配置与财政管理有效结合的工作机制。

　　省本级的资产配置标准体系建设具体推进策略如下，各市县资产配置标准体系建设可参照此推进： 1、长期目标和方向。

　　争取到“十二五”末，初步形成适应我省经济社会发展需求、符合行政事业单位改革方向和公共财政要求的“先进、适用、完善、接轨”的省级资产配置标准体系。 2、现期目标和当前重点。

　　3年内，具有江苏特色的资产配置标准体系基本构建，标准对提升资产管理水平的基础和引领作用初步彰显，标准化意识明显增强。

　　今明两年，工作的重点是省级行政事业单位通用资产配置标准的制定、实施。年底前，在广泛征求部门意见和建议的基础上，出台省级行政事业单位通用资产配置标准。明后年，着力完善办公用房、土地、车辆配置标准，有选择地开展部分专用资产配置标准研究和试点。 3、推进方式和基本路径。

　　行政事业单位国有资产配置标准体系建设按照先行政后事业、先通用后专用、先试点后推广的推进方式，逐步建立一整套涵盖房屋、土地、车辆、通用资产、专用资产的配置标准。在配置标准具体制定过程中，主要采取收集信息、调研论证、标准测算、试点完善的建设路径，具体如下：

　　（1）建立基础信息库。

　　建立基础信息库是对基础数据和参考资料进行收集，为制定配置标准提供包含政策制度、资产现状、机构职能、财力水平等主要依据。基础信息库主要分为四个子库：①制度库。包括中央、省委省政府历年来发布的资产管理法律法规等有关规定；省级部门和单位制定的资产管理制度；全国其它省市出台的法规制度等。②标准库。包括系统和行业标准如政法、公安、卫生、教育、科技、交通、文化等；全国其它省市出台的资产配置标准等。③数据库。包括全省行政事业单位国有资产数据、地区GDP和财政收入数据、其它经济数据等。④专家库。包括行政事业单位国有资产管理人员、高校专家学者等。

　　（2）开展调研论证。

　　调研论证是根据基础信息库所掌握的信息，对配置标准的实施环境、执行条件、运行方式等内容的综合性研究，是制定标准的准备阶段，也是重要环节。按照相关性责任原则，形成行政事业资产管理职责部门与政府有关部门共同研究、省市县三级联动的调研机制，具体为：

　　①办公用房配置标准。根据《党政机关办公用房建设标准》（计投资〔1999〕2250号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步严格控制当党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）和《楼堂馆所建设管理暂行条例》（国务院令第15号）、《省政府办公厅关于改进和加强省级机关办公用房管理的意见》（苏政办发〔2001〕134号）、《江苏省人民政府办公厅关于印发江苏省省级机关办公用房建设与管理实施办法的通知》（苏政办发〔2009〕11号）等，由省发改委、省建设厅、省财政厅、省级机关事务管理局等部门组成调研组，结合省级机关办公用房面积存量和我省行政事业单位办公用房平均占有量，开展办公用房配置标准研究。②土地配置标准。依据《划拨土地目录》（国土资源部令第9号）等，由省国土资源管理厅、省财政厅、省级机关事务管理局等部门组成调研组，结合土地占用情况，开展土地配置标准研究。③车辆配置标准。依据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（厅字〔1999〕5号）、《江苏省省级机关小汽车配备和使用管理规定》（苏办〔2004〕35号）等，由省财政厅、省级机关事务管理局等部门组成调研组，研究公务用车配置标准，由省工商行政管理局、省公安厅、省卫生厅等业务主管部门和省财政厅组成调研组，研究业务用车配置标准。④通用资产配置标准。由省财政厅、省级机关事务管理局和省级有关部门等组成调研组，根据国家有关政策、经济状况、技术水平以及资产普及程度等因素，研究通用资产配置标准。⑤专用资产配置标准。由行业主管部门和省财政厅等组成调研组，参照国家、省相关标准或行业和部门标准，研究专用资产配置标准。

　　（3）组织标准测算。

　　组织标准测算是在广泛调研和专业论证的基础上，结合我省财力水平和资产占有现状，综合考虑行政事业单位履行职能的需要，对资产配置标准的上下限、最优水平、动态调整系数等进行测算。办公用房主要测算构建的价格标准、面积标准以及装修的价格标准、年限标准、材料等；土地主要测算面积标准、土地建筑容积率、绿化等；车辆主要测算价格标准、年限标准、人员级别标准、编制定员标准等；通用资产主要测算价格标准、年限标准、人员级别标准等；专用资产主要测算价格标准、年限标准、技术标准等。

　　（4）开展标准应用试点并推广。

　　试点和推广工作是将行政事业单位国有资产配置标准应用到资产配置过程中，以标准规范、约束资产配置行为，以标准考核、提高资产配置效率，是资产配置标准实施的关键环节。通过部分试点和全面推广，对资产配置标准的合理性、系统性和有效性进行检验，根据反馈情况对标准适时修正、调整和完善，形成双向反馈、动态运行的标准建设机制。 （六）保障措施。

　　资产配置标准体系的构建和推进，是一个系统的工程。总的来说，既需要大力提升管理理念，形成标准化的共识，也需要着力加强组织领导，建立行之有效的标准化推进机制，同时，还要从预算约束、信息基础、绩效评价等多方面努力，全面夯实配置标准的执行基础和支撑体系。具体推进建议如下： 1、提升管理理念，优化标准实施的内外部环境。

　　良好的管理理念和意识是标准构建的推动力之源，也是执行力的基础。资产管理理念的提升，既需要从理论探讨、宣传培训等角度加强教育，在更广范围、更高层次形成高度共识，也需要从制度建设、责任追究以及经济利益等多方面规范和引导，优化实施环境。当前，部门和单位要牢固树立行政事业资产是国家所有、单位占有使用的理念。行政事业资产是为保证各单位履行职责和完成事业发展任务而配置的，从本质上讲都是国家的。只有唯有如此认识，才能正确理解资产配置标准化的意义，树立资源整合共享的观念；才能主动加强自我管理，自我约束，真正把标准化的各项规定内化为自身的管理目标。从财政部门来看，一是要牢固树立责任意识。按照财政部35号、36号部长令的要求，积极履行行政事业单位国有资产管理的职能，“像管理资金一样管理资产”；二是要树立系统管理理念，将资产配置标准与预算管理、与财政各项业务工作的对接融合作为工作的出发点和最终归宿；三是要增强服务意识。主动与部门单位沟通、协调，争取部门的理解和支持。切实加强内部职能整合，促进资源信息共享，形成管理合力。 2、加强制度建设，建立有利于标准体系运行的制度体系。

　　规范健全的行政事业单位国有资产制度体系是配置标准顺利运行的重要保障。因此，要根据财政部第35号令、第36号令的文件精神，按照“顶层架构、分层细化、由易到难、逐步推进”的思路，从三个层次构建符合我省实际、具有特色的行政事业资产管理制度体系。第一个层次是贯彻实施《江苏省行政事业单位国有资产管理实施办法》，对行政事业单位国有资产管理进行综合性指导；第二个层次是研究制定配套制度，对行政事业单位国有资产管理进行规范性指导，包括《行政事业单位国有资产配置管理办法》、《行政事业单位国有资产使用管理办法》、《行政事业单位国有资产处置管理办法》、《行政事业单位国有资产评估管理办法》、《行政事业单位国有资产收益管理办法》、《行政事业单位国有资产产权登记管理办法》、《行政事业单位国有资产监督管理办法》等，第三个层次是根据配套制度制定具体操作规程，对行政事业单位国有资产管理工作流程进行细化和规范。 3、健全管理机制，为标准的实施执行提供机制保障。

　　行政事业资产配置标准的构建、实施，是一项涉及上上下下、关联方方面面的系统工程，需要建立良好的内部管理机制和外部协调机制，主要包括四个方面：一是建立资产管理与预算管理有机结合的机制。通过开展资产管理与部门预算相结合工作，将配置标准运用到资产配置预算审核中，提高财政资金使用效率和行政事业单位资产配置效率；二是建立资产运行管理机制。通过在资产配置、使用、处置、收益等各基础环节建立管理目标和具体制度，对行政事业单位的实物管理、价值管理和财务管理进行指导、监督和审核，实现全过程动态监管；三是建立资产整合与调剂机制。通过建立资产余缺调剂平台和闲置资产共享平台，采用电子竞价、网上竞拍等多种方式，对不同单位和单位内部之间的资源进行整合，盘活闲置和未充分使用的资产，调剂资产余缺，减少重复购置，提高资产使用效率；四是建立资产使用绩效考核机制。按照职能需要、功能属性、公共服务标准、公共服务质量等，研究制定资产投入-效果评价治标体系，逐步推行资产占有使用目标考核管理，并将绩效评价结果作为完善资产配置标准、安排行政事业单位资产购置预算的参考依据。 4、强化预算约束，实现标准建设和预算管理的相促相融。

　　配置标准贯彻的关键在于和预算管理的有机结合，这也是配置标准构建的核心意义所在。当前，结合配置标准的建设，在重点抓好省级部门单位资产配置预算审核试点的基础上，进一步扩面深入，并带动各市启动试点工作。根据试点实践，及时提炼总结，抓紧建立与完善与部门预算编制相衔接的资产配置预算审核方法，使得配置标准成为部门预算的一项基本依据。并从预算编审开始，把资产配置标准的作用逐步延伸到资产预算管理的全过程，建立配置标准的构建完善和预算管理相融合的机制（见图3）。

　　图3：资产配置标准和预算管理的相促相融

　　预算管理资产管理

　　

　　

　　
5、完善信息系统，形成对标准体系的技术支撑。

　　建立一套科学、合理的行政事业资产管理信息系统，并将标准化管理理念、管理制度固化为数字化的管理程序，是行政事业资产配置标准化工作贯彻落实、提质提效的内在需求、扎实基础和重要保障。当前，要按照“一个系统、纵横联网、两大平台、动态控制”的目标要求，加大省级行政事业单位及各市县推广实施资产管理信息系统的力度，横向上进一步完善“财政部门-主管部门-行政事业单位”的动态监管平台，纵向上尽快构建“省-市-县”的信息管理平台。继续优化资产管理信息系统功能，重点是简化操作程序，完善信息系统基础数据的自动汇总处理、表格的自动生成功能，研究进一步提高信息系统的对比分析、自动提示、预警等资产管理决策辅助功能。同时，加强与部门预算、非税收入、政府采购、产权交易等信息系统的网络对接，动态传递、交换反馈，通过信息系统的支撑，实现资产的实物管理、财务管理以及资金管理的有机融合。

　　[1]行政事业资产是指由各级行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产。其表现形式为：流动资产、固定资产、无形资产、对外投资等。本课题讨论的资产主要指固定资产。

　　[2]一般认为，行政事业资产配置应从宏观和微观两方面来考虑。从宏观上讲，应合理界定政府部门和非政府部门之间配置资源的范围；从微观上讲，则必须处理好公共部门内部的配置比例。本课题主要是从微观角度研究资产配置标准，重点是固定资产的配置标准。

　　[3]《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）