反垄断第一刀砍向宽带 立案不公耐人寻味

　　本报记者 余祖江

　　

　　 “发改委调查电信联通涉宽带垄断”一事近来在坊间引发的争议仍未停止。普遍的反应是，行政垄断比比皆是，电信业还不是最严重的，为何偏偏拿它开刀？的确，在我国某些经济领域垄断现象严重的情况下，反垄断执法部门举起“反垄断”的大刀，砍向在市场上激烈厮杀的中国电信和中国联通，令外界大跌眼镜。在三网融合的大背景下，其中的利益纷争日益被暴露，分析人士认为，以反垄断之名强行遏制中国电信和中国联通，不是打破行政垄断的最优选择。

　　 　

　　为什么是“我”？

　　“我好想哭啊，我只能装一家的有线电视、用一家的电、使一家的煤气、以别人商量好的价格加两家的油，价格一天天飞涨的时候，没有人说垄断；当有一种业务几家运营商比着提速、比着降价的时候，却有人说，你垄断了！”这是在11月9日央视报道称发改委正对中国电信和中国联通进行反垄断调查后，一位通信员工在微博(http://weibo.com)上袒露的心声。

　　 　日前在凤凰网一项386538人参与的调查中，有40.1%的网民认为石油行业最需要进行反垄断调查。北京邮电大学教授阚凯力在接受媒体采访时表示，“在国资委下属的石油、铁路、电力、金融等行业都存在行政性的垄断，而且垄断的状况比电信行业严重得多。发改委先拿垄断最轻的电信业开刀，其中的奥妙确实耐人寻味。”

　　 　发改委宏观经济研究院体改所主任史炜也感到疑惑：电信行业这些年一直在改革，这些年资费一直在下降，为中国经济发展、解决国内通胀出了力，凭什么拿最好的行业来开刀？根据工信部统计数据显示，2011年1—9月，全国电信业务综合资费同比下降5.1%。“十一五”期间通信资费下降41.9%。相比于其他诸多行业的涨声一片，电信业可谓独树一帜。

　　 　实际上，电信行业经过十多年的市场化改革，垄断程度并没有石油、铁路、电力这些行业高，而且电信巨头背后的行政垄断“软权力”的影响，也不如石油等行业行政垄断“软权力”的影响大，为什么反垄断执法部门不调查垄断更严重的行业，却把矛头指向电信行业？对此，有业内分析人士一语道破：“首先拿电信巨头‘开刀’，或许说明，电信巨头与石油、电力巨头相比只是一只‘软柿子’”。

　　背后存利益纠葛？

　　 　据《第一财经日报》报道，中国电信和中国联通此次遭遇反垄断调查，与中国社科院信息化研究中心对电信领域垄断现象的研究及多份与此相关的调研报告有直接关系。2010年10月15日，中国社科院信息化研究中心在京组织召开“互联网接入与电信垄断学术研讨会”，来自发改委的有关负责人，社科院“电信法”与“反垄断”专家，以及互联网企业代表等共12人参加了会议。与会专家建议，“国家反垄断行政执法部门应当与电信行业主管部门积极沟通协作，尽快启动对电信市场的反垄断调查。”

　　 　对电信行业的反垄断调查，既是《反垄断法》生效三年以来首度剑指央企，也是发改委价格监督检查与反垄断局“开张以来的第一桩买卖”。相关资料显示，2011年7月27日，国家发改委有关负责人对外透露，国家发改委价格监督检查司正式更名为价格监督检查与反垄断局，负责依法查处价格垄断行为。三个多月之后，该局副局长李青就接受央视采访，宣布正对中国电信、中国联通展开反垄断调查。

　　 　据李青透露，今年上半年年发改委价格监督检查与反垄断局接到举报后，就立刻对中国电信、中国联通涉嫌价格垄断案展开调查。调查的主要内容是，中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场等行为。显然，如果能够通过反垄断遏制中国电信和中国联通，那无疑给了其他主体发展宽带市场的机会。资深反垄断专家谈亚军表示，政府部门出台相关的引导性政策来重构市场格局，可能是举报者更大的意图。

　　 　关于举报者业界流传着多个版本。《华夏时报》报道称，除了中国移动旗下铁通被指为有原告之嫌外，广电则被认为有更大的嫌疑。有专家认为，此次宽带反垄断之所以能够很快地被推动，属于部门间利益纠纷驱动，实质上是广电和电信之争的延续。广电有关企业主动配合发改委调查也显得颇为诡异。据《21世纪经济报道》报道，广电方面表示拥护和积极配合国家发改委的调查工作，并希望此事绝对不能大事化小，小事化了，一定要调查到底并作出妥善处理。

　　 　在国有垄断领域，反垄断执法机构第一次动用了《反垄断法》，因此，此案受到社会各界的广泛关注。然而，遗憾的是，一方面，此次反垄断调查没有电信业管制机构的参与，从全球看，这类案件在任何一个国家都不可能只是反垄断机构来处理。另一方面，正如中国人民大学商学院院长助理刘刚所说，即便认定电信和联通有垄断，但监管部门是普遍性执法还是选择性执法呢？如果普遍性执法，那“两桶油”和几大电网公司要先遭受垄断处罚；如果选择性执法，则根本执行不下去，谁也不服。

　　制度缺陷怎么补？

　　我国在从计划经济到市场经济过渡的过程中，不可避免会有行政垄断的现象存在。对于中国电信和中国联通所处的“市场支配地位”，北京邮电大学教授舒华英表示，这是政策使然。这属于行政垄断的范畴，也就是电信监管制度设计的垄断。对于《反垄断法》在电信业中实施，中国社科院法学所博士吴峻认为，这需要对电信监管制度进一步完善，需要实现竞争法制度与监管制度的衔接。如果无视竞争法体系于整个法律体系的一致性和协调性，无视中国产业政策的要求，很可能欲速则不达。

　　 　行政垄断是否到了放开的时候？这是事关国民经济发展全局的问题，破除行政垄断、激活市场竞争不是反垄断可以解决的。尤其是石油、电力、铁路等更为典型的垄断行业，其形成有着更为复杂的背景，这对决策者也是一大考验。业内分析人士认为，从反垄断执法到破除行政垄断，涉及国家产业政策调整、行政体制改革等诸多重大问题，“这将是一场公众广泛参与、社会各界合力助推的体制大变革，对垄断行业和有关政府部门而言，更是一场势必伤筋动骨并且触及灵魂的‘自我革命’。”

　　 　中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示，电信联通背后的问题，不是靠简单的反垄断就能解决，“这是缘木求鱼，用不正当的工具来解决一个不当的问题。”他同时认为，“最明智的做法就是通过此事推进行业改革，尤其是体制改革。”国家在基础电信领域等垄断行业，除依靠反垄断法进行监管外，还应进行包括规制改革等在内的根本性改革。