什么样的预算制度才是鼓励节约的制度

　　编者按：近日发生的湖南政府采购实名举报事件引发了业内专家学者对于规范财政支出行为的思考。本报特刊发有关专家的探讨文章。

　　杨志勇

　　政府采购制度会节约财政资金，世界各国正是因此才广泛建立政府采购制度。我国引入政府采购制度的初衷也是如此。应该说，政府采购制度的建立的确节约了大量财政资金，但与此同时，我们偶尔也会遭遇政府采购价高的质疑困局。

　　其实，只要坚持公开、公平、公正原则，政府采购价格不可能会高得离谱。可是，在现实中，政府采购制度的执行有时也会发生扭曲。对供应商资格作出超乎寻常的严格规定，对所采购商品和服务特殊性的强调，使得供应商数量被局限在一定范围内，于是，供应商之间的所谓公平竞争最多只是“刮起茶杯中的风暴”。这也就形成了政府采购价格高企的弹性空间。

　　在这个空间内，并不是供应商想索取高价就会轻易实现的。很大程度上，采购者如果不配合，那么供应商通常也难有作为。在普通商品市场上，政府采购价高于市场价，需要考问的是政府采购制度本身。这很有可能是政府采购所附带的成本过高所致，需要改革的是政府采购制度本身。

　　从理论上讲，对于特殊商品或者能够标榜为独特商品的政府采购，采购者和供应商之间因为价格空间的存在容易形成合谋。买方愿出高价，卖方何乐而不为？买方出高价的动机有多种，或因卖方会输送相应的利益作为补偿；或因买方不在规定的时间内花完钱就会遭受其他惩罚，如资金被回收或第二年预算规模被压缩等惩罚。年关将至，后一种理由可能更加充分。这也就是在年关将至时买贵的理由之一。

　　乱花钱的原因还有预算编制的不够精细和不够科学。预算的粗制滥造，必然让政府预算徒有形式，在现实中无法得到贯彻落实。于是，乱花钱成为必然的结果。近年来，政府预算改革在加快，加大预算执行力度，已成共识。但是，由于预算编制的问题，导致大量预算资金沉淀到年终，于是就形成了年终花钱的压力。

　　年末多花钱，是多种因素造成的。不能说年末财政支出进度快就一定属于乱花钱。财政支出压力集中在下半年甚至是第4季度乃至12月份，与人大会期也有一定的关系。全国人民代表大会一半在3月份召开。这也就意味着，中央政府预算在每年的3月份才可能得以通过。等到资金落实到位，往往又需要一段时间。结果，支出压力自然而然地向下半年转移。现实中，地方政府所花的钱中平均有40%以上要靠中央财政的税收返还和转移支付，全国人大会期因而影响的不仅仅是中央预算的执行，而且还影响地方政府预算的执行。因此，要从根本上避免年末集中花钱现象，那么或是预算年度调整，如改现在的公历年度为每年4月1日开始到第二年3月31日的跨年预算年度；或是调整全国人大的会期，将之移到每年的11月份召开。

　　年末集中花钱不一定是问题，关键要看钱怎么花，是不是按照政府预算的要求来花的。只要是按照预算的规定来花钱，就无可指责。

　　年末集中花钱中的乱花钱，无疑需要相关制度来加以遏制。但如果乱花钱不是局部现象，我们首先应该考问的是制度本身。到底是什么样的制度鼓励众人这么做？到底是什么样的制度迫使人们这么做？到底是什么原因导致科学化和精细化的政府预算未能真正地被编制出来？

　　政府预算的编制受到财务制度的约束。一些不合理的财务制度直接影响预算编制的科学性。一些项目的完成最需要的是人们的智力投入，需要的是相应的智力补偿，但是根据有关财务制度的规定，能够用于智力补偿的资金微乎其微。但在现实中，这样的项目还得去完成，结果人们只好采取“变通”的办法，用看起来类似乱花钱的其他办法来补偿人们的智力投入。曾有报道说，40%的科研项目支出用在了和科研无关的支出上。或许表面如此，但更可能的结果是支出还是用于科研，只不过转换了支出方式。要不，我们可以试试，让科研项目经费缩水60%，再来看该做的科研项目到底完成了多少。

　　什么样的预算制度才是鼓励人们节约资金的制度？加强绩效预算管理才是正道。政府部门活动的效率，不能只看花钱的多少，而应更多地将投入与产出联系起来。为此，需要设计一套指标体系，来评价财政支出的绩效。特别是对于项目预算而言，更是如此。预算单位如果能够不超预算完成项目，那么节约下来的资金不仅不应该收走，而且还应该建立其他激励制度，让用款人有更大的动力愿意持续这么做。政府相关财务制度应致力于提高公共部门的激励。

　　“买贵才对” 的做法当然必须得到纠正。除了进一步完善政府采购制度之外，我们没有第二条路可以走。“橘越淮而枳”。难道国际通行的政府采购制度也是如此？不可能！如今的政府采购制度仍有较大完善空间，只要尊重公开、公平、公正的原则，科学设计政府采购制度，那些希冀通过政府采购来牟取非法利益的想法就不容易得逞，借年末集中花钱浑水摸鱼同样也就不太容易实现。（作者单位：中国社会科学院财贸所）