德班需“授权”2020年后“第三承诺期”谈判

陆振华

　　核心提示：在气候变化面前，经济是如何脆弱。这种关系在很多地方都没有得到广泛理解。

　　1997年开始进入气候谈判领域的英国外交大臣气候变化特命大使艾士诚（John Ashton），见证过《京都议定书》的诞生。他注意到，就全球温室气体减排问题，世界存在两种道路的分歧。

　　一种认为需要建立具有法律约束性的框架。“如果不具有法律约束性，人们不会相信。”另外一种说，建立具有法律约束性协议其实非常困难，所以出路就是进行自愿减排。

　　“在我看来，自愿减排不是一个可信的途径。这意味着，不是每个人都要在同一时间承诺具有法律约束性的减排目标。”艾士诚11月上旬在伦敦接受本报记者专访时表示：“我们需要建立一个全面的，具有法律约束性的协议。一步一步的对这些不同的减排承诺负责任。”

　　11月底，联合国气候谈判德班会议即将在南非召开。欧盟和英国政府开始继续对外传递出，推动全球达成单一法律约束性减排协议的设想。英国推动全球在2015年就此达成一致，并到2020年通过谈判和各缔约方批准，付诸执行。

　　艾士诚说，这对德班会议意味着：就法律约束性协议的本质达成一个清晰的政治解决方案。这包括要得出一个清晰的对《京都议定书》第二承诺期的意愿；同时，也要谈判一个更广泛的法律约束性框架，“授权”（mandate）2020年后谈判（可称之为的）“第三承诺期”，为更广泛国家的法律约束性减排承诺建立框架。

　　“这是我的首要任务。如果（联合国气候谈判）不能（在这方面取得）成功，将会是一个比较大的倒退。”艾士诚表示。

　　气候政治是动态变化

　　理解所有国家都有不同的利益趋向。

　　《21世纪》：气候谈判的“双轨制”进展得很艰难。在《京都议定书》的谈判轨道上，日本放弃第二承诺期，加拿大、俄罗斯等伞形国家跟随美国政策。而美国虽然在《公约》轨道上参加谈判，但也没有做出“可比较”的承诺。去年的坎昆会议真的救了联合国气候谈判机制吗？

　　约翰·阿什顿：气候政治是非常动态的。现在，我们看到一些国家做出了有雄心的减排承诺，比如中国。也有一些国家倒退了，但这也不用感到奇怪。

　　因为这是一个在有雄心（high ambition）和低意愿（low ambition）力量之间的政治博弈。理解所有国家都有不同的利益趋向是重要的。如果将一个国家

　　比做一个人、做出决定就不会发生改变，这会产生误导作用。

　　比如澳大利亚就在气候变化上遭遇非常有争议的政治辩论。我非常赞赏吉拉德政府通过了碳市场的法案，但是也有不少人认为反对党进入政府会驳回法案或者置之不理。所以这是非常动态的政治，我们要做的是将政府导向有雄心的减排承诺。

　　所谓的减排承诺，意味着两方面的选择：一是走向低碳经济，带来更多工作岗位、更多竞争优势、更多增长；第二，气候变化的压力对经济来说是一个威胁。

　　比如中国经历了限电，当然原因比较复杂，但有两个事实是可以追根溯源的。一是在中国部分地区经历了严重的干旱，水电供应不足，导致不能满足需求；同时煤电也面临争论，国际煤价太高，这又是因为洪水还在影响煤炭出口国即澳大利亚。

　　所以可以看到在气候变化面前，经济是如何脆弱。这种关系在很多地方都没有得到广泛理解。

　　德班需授权2020年后谈判形式？

　　清晰目标：更多的国家对整个经济设置约束性限额

　　《21世纪》：从技术上讲，如何在现有“双轨制”谈判出一个会议“决定”，即得出一个单一的有法律约束性的协议呢？如果这样，是否意味着双轨制的消失？

　　约翰·阿什顿：有很多途径可以走向一个单一的法律协议，我不想过多的说谈判细节。即便是缔约方大会决定（COP Decision）是否有法律约束力，大多数国家也有不同看法，英国也不认为大会决定有法律约束力。

　　我们需要欧盟国家和其他想承诺的国家接受《京都议定书》第二承诺期。同时，因为批准的程序问题，现在就这些承诺来进行批准认可已经晚了。所以，我们要尽快使它具有法律约束力。

　　另外，我认为需要一个可以加入大会决定的“授权”，来确定2020年后减排协议谈判的开始时间。这个授权需要做很多事情：要反映“共同但有区别的责任”原则，要延续巴厘岛路线图和坎昆会议成果，也要做出绝对清晰的授权，来确定怎样的谈判（形式）。这是在为2020年后更为广泛国家的法律约束力减排承诺建立框架。

　　《21世纪》：欧盟委员会气候变化委员康妮·赫泽高在10月的欧盟理事会会议结论中说，“这个世界需要其他国家，特别是排放大国，也要做出承诺。”这里“排放大国”所针对的，可以理解为是包含中国。那么欧盟究竟想要中国做出怎样的承诺，“绝对减排”吗？

　　约翰·阿什顿：不是“绝对减排”。此时，我们对“有法律约束性的协议”的本质存在一个争论。而我们只需要一种具有法律约束性的协议，来影响和说服（低碳）投资。

　　我所认为的这个协议是说，更多的经济体将限制总体温室气体排放、设置排放上限，来达到控制全球升温不超过2度的目标。可以将之称为“《京都议定书》风格（Kyoto style）”的法律框架。

　　《京都议定书》关键的理念就是，为整个经济范围内设置约束性限额（economy-wide binding caps）。我们需要做的就是建立这样的一个体系：更多的国家对整个经济设置约束性限额，并且更多经济发达的国家比欠发达国家更早的实施。

　　“基础四国”吸引我的是他们各自很不相同。现在对哪个国家、在什么时间应该进行整个经济范围内设置约束性限额，我并不认为应该根据现有的规则进行。但建立体系的目标是清晰的。