警惕失地农民的“伪城市化”

作者: ■郭立场

　　有必要完善土地征用补偿机制，建立农民在征地行为中作为主体地位的谈判机制，建立征地纠纷的协商裁决机制，制定和实施包括失地农民在内的城市规划，将其纳入社会保障制度，推行积极的劳动力市场政策，真正起到促进失地农民接受城市文明、融入城市的作用。

　　土地问题，仍是中国城镇化进程中不得不正视的重大问题。不久前，国家土地副总督察甘藏春表示，土地政策、土地立法重点要转向减少耕地过多过快流失，转向维护农民土地合法权益。甘藏春认为，当前征地矛盾增多的一个主要原因，是随着城镇化、工业化进程加快，地方政府一定程度上忽略、漠视征地法律程序，造成耕地快速减少，牺牲农民利益。

　　征收农村土地，是国家工业化、城镇化以及社会转型必然要经历的过程。据《全国土地利用总体规划提要》预测，2000-2030年的30年间，我国非农发展占用的耕地将超过545万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万。由于征地补偿机制、就业安置措施和社会保障体系不完善，许多农民在失去土地之后“种田无地、就业无岗、保障无份”，使得他们在城市中的生活和发展面临着严峻挑战，致使社会矛盾日益突出。甘藏春表示，我国征地制度的最大弊端，就是农地城镇化过程中造成农民城市化进程滞后，造成大量“伪城市化”农民。现在进行人口统计，居住半年以上即按城市人口统计，事实上没有享受市民待遇。

　　国有土地的所有权归国家，发展权必然归国家所有，而农村集体土地的发展权的归属存在争议，目前存在两种不同的观点。一种观点认为，农村土地是现代化赖以发展的重要资源，农地转为建设用地的增值与政府的土地利用规划和土地用途管制密不可分，而且这一增值更多的是城市建设投资效应外溢的结果，因此土地增值要“涨价归公”，以这一增值为内涵的集体土地的发展权也应当归国家所有。另一种观点认为，农村集体土地发展权应当属于农民集体，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许土地发展权通过市场机制进行交易，让农民通过产权的交易和分配分享工业化和城市化带来的利益，而国家则以增值税方式向农民收取部分增值，进行第二次分配，将部分自然增值收归社会。在以GDP为衡量指标的大发展背景下，现有的征地在引导农民参与、协商、促进信息公开、规范程序、减少负面社会影响等方面有所欠缺。一直以来，政府借助农地征用制度和城乡二元土地所有制下的分割管理体制，取得低廉的农用地，忽略了事实上存在的、与土地用途转换相关联的土地发展权，农民的权益受到了极大的损害。

　　当前“三农”问题中一个很突出的问题就是土地问题。农地转用过程中主要涉及地方政府、开发商和农民三个主体，农民失地的路径不外乎有三条：利益集团非对称性的强占乱建失地；政府政策诱致的组织性失地；农业比较经济效益倾斜的自愿性失地。一般而言，直接参与市场交易的农民越多，搜寻成本、谈判成本、实施成本就会越高。当前，农民对土地产权的决策和参与度被严格限制，被动地接受国家在征地中制定的补偿基准和分配方案，处于劣势地位，基本权益得不到有效保障。虽然失地农民保障制度设计可基本满足失地农民征地后的生活需要，但该保障制度仍存在“标准低、覆盖窄、管理乱”等缺陷，具体表现在征收目的混乱、征收程序失当、征收补偿过低等方面。

　　在农地非农化过程中，由于低估了征地基准以及分配不公，不仅导致了土地资源配置效率低下，还导致了农民失去赖以生存和发展的基础，无权分享城市化带来的土地增值收益，进而加剧社会的矛盾和不稳定因素。面对失地农民的发展困境，笔者想说的是，土地整理实践的主体是劳动群众。据此，有必要完善土地征用补偿机制，建立农民在征地行为中作为主体地位的谈判机制，建立征地纠纷的协商裁决机制，制定和实施包括失地农民在内的城市规划，将其纳入社会保障制度，推行积极的劳动力市场政策，真正起到促进失地农民接受城市文明、融入城市的作用。长远来看，还是要充分发挥社区融合作用，发挥城市社区的服务功能，为保障广大农民的生活水平提供组织基础。