四川省财政厅：应急管理中的公共财政实践

　　四川省财政厅课题组

　　预防和应对危机，始终贯穿于人类社会发展的进程。自然环境和社会发展过程的不确定性，客观上要求政府必须构建相应的突发公共事件应急管理体系，提高应急管理能力，保持国民经济发展，维护社会稳定和人民生命财产安全，公共财政在其中肩负着重要的历史责任。

　　一、应急管理体系中公共财政的职责与作用

　　预防和应对突发公共事件是无法完全通过市场途径予以解决的，政府作为社会管理者必须主动作为，整合各方面资源，建立健全应急管理体系。公共财政应急管理承担着为政府应对各类突发公共事件提供资金保障和财税政策支持的重要职责。具体来讲，公共财政应急管理至少应包含以下三方面内容：政策支持、资金保障、管理责任。一是要运用和调整财税政策，对受突发公共事件影响较大的行业、企业和个人，通过税费优惠政策增强他们应对突发公共事件的能力，鼓励和引导市场、社会各方面力量共同参与应急管理。二是通过直接的财政投入，发挥财政资金在应急管理各个阶段不同的资金效用。在预防阶段，建立财政应急经费保障机制，支持政府应急保障体系建设；在应急阶段，及时提供应急抢险资金支持；在重建阶段，对公共产品和公共服务设施，以直接财政投入为主导，对市场可以有效配置资源的领域，以财政投入带动社会资金参与重建。三是以科学化精细化管理手段为支撑，切实发挥财政资金和财税政策的合力。综上，应急管理需要公共财政的支持，公共财政应当提供应急管理相关公共产品和公共服务，以促进经济社会全面协调发展。

　　二、四川财政应急管理的实践与探索

　　根据公共危机发生的事前、事中、事后，从时间上我们可以将应急管理划分为预防、控制、恢复三个阶段，政府财政运行相应也可分为平常阶段、应急阶段和重建阶段。在不同的阶段，公共财政采取的政策、措施和做法各有侧重。

　　（一）在平常阶段中的应急预备。

　　公共危机的最大特征之一就是爆发的突然性和危害的巨大性。因此，必须把财政运行平常状态视同为危机状态的预备阶段，坚持预防与应急相结合、常态与非常态相结合，探索和实施有针对性的应急保障政策和措施。

　　1.居安思危，制定完善财政应急保障预案。古语有云：凡事预则立，不预则废。为了保证在突发公共事件发生后，财政部门及时提供政策和资金支持，保障各项处置工作顺利开展，2005年我省制定了《四川省财政应急保障预案》，确立了“分级负责、协调配合，反应及时、保障有力”的应急工作原则，明确了财政应急组织体系建设与职责，对预警监测、预警报告的程序、内容和形式做出了规定，设定了应急值班电话、应急启动标准，明确了应急响应程序、资金快速拨付程序和应急财政收支政策范围，对突发公共事件财政应急保障资金的监督管理、信息收集、信息发布等后期处置提出了具体要求，初步形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套财政应急管理运行机制。市县各级财政部门根据全省预案并结合当地实际情况，均制定了本地区突发公共事件财政应急保障预案。近年来的多次实践表明，《预案》在指导全省各级财政应对突发公共事件，保障政府应急管理工作开展、保护人民群众生命财产安全和维护经济社会稳定中，发挥了极其重要的作用。

　　2.分散风险，健全财政应急经费保障机制。为有效防止公共危机爆发构成突发性支出压力，积极防范财政运行风险，必须注重应急管理公共产品和服务的长期稳定投入，建立健全财政应急经费保障机制，逐步将事中事后的应急财政支出分散和转移部分到事前的应急准备资金中来。一是依法设置预备费。根据《预算法》规定，严格按照当年本级政府预算支出额的1%~3%提取预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。二是设立预算稳定调节基金。中央财政由2006年起开始建立预算稳定调节基金，四川省财政也从2007年起设立省级预算稳定调节基金，其资金来源主要是当年超收收入，预算稳定调节基金作为一项重要的财政储备，主要用于应对突发性事件产生的巨大增支，保持年度预算平稳执行，降低财政运行风险。三是设立各类救灾专项资金。各级财政年度预算均安排救灾专项资金，如农业生产救灾、民政救灾救济等，主要用于执行中发生的自然灾害应急抢险支出和灾民生活救济等。

　　此外，为分散农业生产的自然灾害风险，提升农业防灾抗灾能力，2007年起包括四川在内的六个省份，开展了政策性农业保险试点工作，通过财政补贴农险保费，鼓励农户和企业购买保险，使公共财政资金通过保险机制得到乘数倍放大，对逐步建立市场化的风险分担机制进行了有益探索。

　　3.预防为主，支持应急保障体系建设。坚持预防为主的工作方针，积极支持物资保障、人员保障和信息保障建设等，着力构建反应及时、保障有力的综合应急保障体系。如分级建立应急物资储备库，变过去的“事中紧急调度”为现在的“事前充分储备”。目前四川省已初步建成以成都中央级救灾物资储备库为中心，19个市（州）级储备库为骨干，县级储备库为基础的灾害应急救助物资储备网络。同时加大投入，改善仓储和装运条件，丰富储备物资种类和数量，实行动态补充调整储备库储备物资，并与国家粮油储备和医药储备等特殊专项物资储备相协同，为突发公共事件提供及时有效的救灾物资供应，为提高政府应急救助能力奠定了坚实的物质基础。打造专业化应急抢险队伍，强化日常训练，常备不懈。依托武警、消防、民兵预备役等，针对不同地区易发灾种，建立起以抗震救灾、地质灾害抢险、森林火灾抢险和抗洪救灾为主的自然灾害应急救援专业队伍，配备推土机、挖掘机、生命探测仪、冲锋舟等应急救援和通讯设备。同时，考虑应急抢险救援中对部分专业设备的特殊需求，省财政还安排专项资金为骨干企业配备市场难以租赁的道路、水利抢险大型专业工程设备，加强操作人员培训，极大地增强了我省应急抢险救援能力。

　　4.责任共担，增强基层政府应急保障能力。根据《突发事件应对法》，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，各地县级以上人民政府是应急管理的责任主体，基层财政是应急保障的第一道防线和重要基石。四川省省级财政不断完善转移支付制度，建立健全县级基本财力保障机制，坚持财力下移基层，2010年按总人口计算的全省人均财力在全国排名第24位，县级人均财力全国排名第16位，切实提高了基层政府预防和应对本地区突发公共事件的应急保障能力。

　　（二）在应急阶段中的应急保障。

　　近年来，四川省各类突发公共事件频发，接连经历了2008年初的雨雪冰冻灾害、藏区“3?14”严重暴力事件、震惊中外的“5?12”汶川特大地震、“8?30”攀枝花-会理地震、2010年“8?13”特大山洪泥石流灾害等等，对人民群众生命财产造成巨大损失，同时也是对财政应急保障能力前所未有的考验。在应对灾害的过程中，四川省创造性地提出“调度资金保急需，灾情稳定作分配”的应急资金保障模式，在确保应急抢险资金及时到位的同时，也较好地保证了资金安排的科学合理。

　　1.调度资金保急需。突发公共事件发生后，按照分级处置的原则，省、市（州）、县（市、区）财政部门根据突发公共事件的不同等级启动应急保障预案。为保证救灾应急资金及时拨付，财政部门建立应急阶段24小时值班制度，按照“急事急办、特事特办”的原则，开通应急资金拨付“绿色通道”，通过对下级财政专调资金、对本级部门预拨资金的方式解决应急需要。在整个“5?12”汶川地震应急抢险过程中，自始至终保证了全省没有任何地方因为财政资金支付问题影响救灾。

　　2.灾情稳定作分配。一是积极筹集应急资金，做好资金统筹平衡工作。通过动用预备费、调入预算稳定调节基金、大力调整支出结构，努力筹措应急抢险救灾资金。二是科学分配应急资金，核定灾情据实结算。灾情稳定后，根据民政部门和有关职能部门核定的灾害损失、影响程度等基础数据，结合地方财力水平等因素分配下达预算并清算专调资金，确保救灾资金分配科学合理，增强了预算的约束力，克制了受灾地区随意使用救灾资金的冲动。对预拨部门资金，由审计部门进行专项审计，核定实际支出，结合部门预算安排情况确定应下达资金预算，实行多退少补。

　　（三）在恢复阶段中的重建保障。

　　灾后恢复重建是一项关系灾区长远发展和灾区群众切身利益的庞大系统工程，需要政府、市场和社会各方面共同努力。公共财政作为政府宏观调控和社会公共资源管理的重要部门，在为恢复重建提供政策支持和资金保障过程中，应通过合理界定公共产品和公共服务项目的公益性质，做到主动作为不“缺位”，有保有压不“越位”。对公共服务设施、防灾减灾体系建设等恢复重建领域，要加大投入足额保障，对产业恢复、城乡住房等恢复重建项目，以政策引导与贴息补助相结合，充分发挥财税政策和财政资金的杠杆集聚效应。

　　公共财政支持灾后恢复重建主要体现在减免税费的收入政策和直接投入的支出政策两个方面。以汶川地震灾后恢复重建为例，两方面政策都发挥了重大效用。

　　1.财政收入政策。为增强受灾地区应对突发公共事件的能力，支持他们自立救济、生产救灾，围绕促进企业尽快恢复生产、减轻个人税收负担、支持受灾地区基础设施房屋建筑物等恢复重建、鼓励社会各界支持抗震救灾灾后恢复重建、促进就业五个方面，中央制定了一系列税收、行政事业性收费减免政策。在认真落实中央政策基础上，四川财政根据财政体制、收入级次和审批权限并结合本省实际，经中央和省政府批准，拟定出台了支持灾区重建的收费基金减免政策，共计减免行政事业性收费54项，政府性基金11项。这些政策的制定和出台，有力地支持和帮助了受灾地区积极开展生产自救，重建家园，为鼓励和引导社会各方面力量参与灾后恢复重建工作，使地震灾区早日恢复正常的生产生活秩序发挥了积极的政策效用。

　　2.财政支出政策。千方百计筹措资金，确保恢复重建资金需求。汶川地震灾后恢复重建是一项艰巨繁重的任务，重建资金需求量十分巨大。公共财政在其中发挥了重大作用，一是中央财政首次为自然灾害灾后重建建立专门的基金，直接安排汶川地震灾后恢复重建基金3000亿元，其中安排四川省2203亿元。二是灾区省、市、县也相应建立重建基金。四川省省级财政通过压缩一般性支出、调整支出结构、统筹安排财力增量等方式筹措重建基金270亿元。三是对口援建省按各自上年财政收入的1%安排援建资金。四是统筹安排捐赠资金，将尊重捐赠人意愿与政府引导相结合。五是财政部代理发行的地方政府债券资金向灾区倾斜，支持灾后重建。据统计，3年重建期间，四川灾后恢复重建共计投入财政性资金3391亿元。

　　科学分配合理使用，严格管理恢复重建资金。灾后恢复重建资金量大面广，项目分散，平衡难度大，其分配管理是一项艰巨的系统工程。按照加强组织领导、强化制度保障、规范分配办法、严格监督管理，坚持“统筹安排、突出重点、分类控制、包干使用”的基本原则，充分发挥财政重建资金在恢复重建中的主体作用和引导效用。

　　一是统筹安排。为科学合理和均衡配置重建资源，中央和省级财政安排的重建基金，均实行因素计算的分配办法，主要考虑恢复重建年度规划投资额，同时综合考虑灾损情况、财政承受能力等因素。各级财政在分配使用重建资金时，通过统筹安排中央和省级重建基金、本级财政投入、对口援建、社会捐赠、国内外贷款、社会资金等各类重建资金，形成资金合力，避免了资金使用分散的状况，确保了资金的合理分配和项目的有效对接，实现了重建资源在区域和项目间的均衡配置、年度筹资计划与重建时间序列上的合理安排。坚持以人为本，优先保障灾区群众基本生活和公共服务设施的恢复重建，统筹安排好城镇与乡村，基础设施、产业恢复与防灾减灾的恢复重建。同时，对各级灾后恢复重建基金实行专户管理、专账核算、专款专用，资金封闭运行，确保不挪用、不截留。

　　二是突出重点。在范围上，中央重建基金除安排用于农村居民住房和城镇居民住房重建的资金外，其余资金重点安排用于纳入国家灾后恢复重建规划的39个极重灾县和重灾县；省级重建基金重点用于纳入省级规划的12个重灾县。在项目上，以解决民生问题为着力点，重点支持倒塌毁损民房、公共服务设施、基础设施的恢复重建，支持工农业生产、城镇建设、防灾减灾等恢复重建。按照中央和省委、省政府确定的资金安排重点，优先保障灾区群众必需的生产生活和公共服务设施重建，严禁用于规划之外的项目。

　　三是分类控制。进一步分清政府与市场的关系，合理安排政府性资金。对公共服务设施、农村基础设施、生态环境和防灾减灾等恢复重建项目，以政府重建基金投入为主导；对城乡住房、产业恢复、城镇建设、基础设施等恢复重建，以政府投入为引导，更多地带动和依靠社会资金参与重建。根据国务院和省政府批复的恢复重建专项规划和实施规划，省财政在分配中央和省级重建基金时，对市（州）和扩权试点县（市）下达了分类重建补助资金额度，明确规定各级财政在安排使用重建基金时，一要严格按照分类补助资金额度执行，凡是国家和省明确规定不能调整的项目，一律不得擅自调整；二要针对重建项目分类，实施不同的指导政策、补助标准和补助方式。

　　四是包干使用。中央和省级在安排重建基金时，实行分类切块包干政策，由地方统筹安排使用。在规划确定的建设投入中，除中央和省级补助资金外，其他资金须由市县两级通过多种渠道自行筹措、自求平衡。市、县政府是恢复重建项目的实施主体、工作主体和责任主体，同样也是资金筹措和资金平衡的主体。特别是在农房重建、过渡安置房建设等相关政策中，明确界定了地方各级财政的筹资责任；在公共服务设施重建、基础设施重建和工农业生产恢复等政策中，明确提出了统筹协调各级发展建设资金的要求。通过政策要求，促使灾区各级政府和财政部门进一步强化自身事权责任，按照规划确定的重建任务，认真开展项目资金需求测算和资金平衡工作，确保各项政策落实。

　　此外，结合我省灾后重建实际情况，实施了灾后恢复重建规划项目中期调整。通过中期调整，使重建基金的安排，更加符合科学发展观的要求，更加符合灾区人民群众的意愿，更加符合灾区经济社会发展实际，有利于加快资金安排使用，提高资金使用效益。

　　目前，我省三年重建目标任务已经基本完成，基本实现了“家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善”的规划目标，灾区面貌发生了脱胎换骨的巨变。恢复重建中有很多创新和探索，这些宝贵的实践经验值得我们进一步认真总结。

　　三、公共财政应急管理的思考

　　改革开放30年来特别是近年来，国家高度重视应急管理工作，应急管理能力得到了逐步提升，在预防和应对重大突发公共事件中取得了显著成效，及时、有力、有效地应对了破坏力极强的地震灾害、极端气候灾害以及其他重大突发公共事件。但我们也必须看到，目前我国社会利益关系错综复杂，维护社会稳定面临巨大压力，各种自然灾害和安全生产事故时有发生，国际政治经济不确定因素大量增加，应急管理工作形势严峻，公共财政应急管理面临许多现实问题。居安思危，思则有备，有备无患，深化公共财政应急管理体制机制建设任重而道远。

　　（一）关于预防和应对公共危机的责任与关系。

　　政府与市场、社会的关系。应急管理涉及人民群众生命财产安全，关系国家经济、社会的稳定，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。由于该领域内具有强烈的外溢性特点，突发公共危机一旦爆发，市场调节失灵，政府责无旁贷，社会“一方有难，八方支援”。但如何用政府“看得见的手”引导市场“看不见的手”，“两只手”有机配合，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导集聚效应，撬动保险资金和银行资金主动参与到预防和应对突发公共危机中，成为应急管理资金保障体系的重要组成部分；鼓励社会各界捐款捐物，引导非政府性公益组织募集的捐赠资金成为应急管理资金保障体系中必要的、有效的补充，满足多样化的应急管理需要，逐步建立起符合我国现阶段国情的应急管理资金保障体系还需要进一步探索和创新。

　　中央财政与地方财政关系。现行分税制财政体制下，财力上移，事权下移，中央和地方财力与事权相匹配的体制尚有待完善。根据我国《突发事件应对法》，县级人民政府作为责任主体，对本行政区域内突发事件的应对工作负责，而大部分基层地区财力规模小，保运转、惠民生、促发展资金需求大，财政收支矛盾较为突出，用于预防和应对突发公共事件的财力有限，导致地方大灾小灾都主要靠争取上级补助予以解决。且上级补助主要通过专项转移支付形式，一定程度上限制了地方政府应对危机相机决策的主动性。如何建立健全分级负担、风险共担的财政应急保障机制，有待进一步总结和研究。

　　（二）关于应急保障能力建设。

　　资金准备方面。从总量上看，目前公共财政投入应急保障的资金总量已经不小，但投入结构上需要调整优化。主要表现为事前预防性支出比重较小，事中应急抢险、特别是事后恢复重建支出巨大。国外有益经验表明，事前防控是降低突发性公共事件危害程度的最佳策略。防患于未然，要求将灾害风险有效分散到事前、事中、事后各个阶段。一直以来，应急管理预算占比较低，如各地年初预备费的提取比率普遍接近底限，各专项救灾资金预算规模较小，公共危机爆发后，难以满足实际需要。坚持事前预防与事中控制为主、事后补救为辅的应急管理工作机制，需要我们在谨慎评估未来可能的突发性支出的基础上，适当加大应急资金准备和突发公共事件事前预防性投入。基础管理方面。目前，我国尚未建立规范的灾情基础数据统计核准机制、信息提供责任机制。在分配资金时，因一些地方、部门、个人基于自身利益出发的主观原因，或因信息采集手段落后、样本选取不准、统计核实困难等客观原因，导致作为应急资源分配依据的基础信息失真，资金分配结果偏离实际，降低了应急资源配置效率。为使有限的资源得到公平合理的运用，应逐步建立健全灾害损失评估激励约束机制，并结合预算信息公开工作，主动接受社会和广大人民群众的监督，促进资源优化配置。

　　（三）关于对财政应急保障资金引入绩效管理。

　　财政应急保障资金的支付往往带有突发性和紧迫性特点，在注重应急资金分配使用安全性、规范性的同时，相对容易忽视资金使用管理的科学性、实效性，降低了应急资源配置效益。特别是在恢复重建阶段，大量重建资金的集中下达，难免引起部分地方政府建设的冲动，导致重建资金的使用效力受到一定影响。在进一步加强对财政应急保障资金监督管理的基础上，应考虑逐步引入绩效评价机制，进行有效的跟踪问效，以强调结果导向、优化资源配置，提高应急公共产品质量和公共服务水平。