周成跃：推行公共服务政府采购促采购制度可持续发展

　　财政部国库司副司长 周成跃

　　推行公共服务政府采购，正是适应基本公共服务提供方式改革的需要，扩大政府购买服务、深化政府采购制度改革的集中体现。

　　时值岁末，2011年中国政府采购高峰论坛在众多期待中如期举办。很高兴能参加这次高峰论坛的盛会，在此，我谨代表财政部国库司、财政部政府采购管理办公室对论坛的举办表示诚挚地祝贺。

　　“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。在“十二五”开局之年，中国政府采购高峰论坛选在上海召开，具有特别的意义。众所周知，上海是我国最早开展政府采购制度改革的试点地区之一。1996年，政府采购开始在这里萌芽生根。经过15年的改革发展，我国政府采购制度改革进入了全面发展的新时期。

　　今天，我们站在政府采购制度改革的新起点上，在《中国政府采购报》搭建的这个沟通交流平台上，一同对过改革进行总结梳理，并对今后的工作进行探讨，这无疑有助于我们深化对改革的认识，进一步明确今后工作的方向。我认为，此次论坛紧贴经济社会发展潮流和政府采购制度改革新形势，提出政府采购与公共服务命题，具有重要的前瞻意义和深远的实践影响。借此机会，我就这个问题谈一些看法，与大家探讨。

　　全面把握改革形势，深化对公共服务政府采购工作的认识

　　回顾我国政府采购制度的改革发展历史，我们不难发现政府采购制度改革在每个历史时段都会体现出其鲜明的特征。“九五”时期，以各地开展政府采购试点和推广为标志，拉开了政府采购制度改革向全国铺开的大幕；“十五”时期，以《政府采购法》、三个部长令为标志的建章立制和以推进管采分离为重点的机制改革，推动了政府采购开始迈向法制化管理和规范化运行阶段。“十一五”以来，政府采购制度改革的主要特征则体现为三个鲜明的转变：一是改革重心的转变，由改革初期的建章立制、扩面增量逐步转向现阶段的规范行为、落实政策。二是实施范围的转变，政府采购实施范围由传统的货物类采购向工程服务类扩展，资金构成从财政传统性资金逐步向单位自筹资金、银行贷款、BOT项目市场融资等方面扩展，同时适应支出结构的调整，采购活动也逐步涵盖一些公益性强、关系民生的公共服务项目。三是管理职能的转变，在继续深化对采购活动监管职能的基础上，适应国民经济社会发展的新形势，政府采购强化财政监督、优化公共管理和服务、调控经济社会发展的职能日益显现。

　　从某种意义上讲，推行公共服务政府采购，正是适应基本公共服务提供方式改革的需要，扩大政府购买服务、深化政府采购制度改革的集中体现。政府采购管理和运行基础不断巩固，为开展公共服务政府采购工作奠定了坚实基础；政府采购结构的变化和实施范围不断拓展，为开展公共服务政府采购工作提供了实践的载体；而公共服务政府采购工作的开展，则是政府采购管理职能拓展的必然结果和直接体现。

　　从当前和今后改革和发展形势来看，政府采购制度的发展正由单纯的内部驱动逐步转变为同时受外部驱动；政府采购制度改革与公共财政改革等经济社会领域的重大改革的关系日益密切。在这种情况下，进一步健全和发挥政府采购公共服务职能已经成为一种必然趋势。

　　第一，推行公共服务政府采购，是进一步转变政府职能、构建服务型政府、推进基本公共服务均等化的必然要求。本世纪初以来，以建设服务型政府、推进基本公共服务均等化等为目标的公共服务改革逐步展开。“十二五”规划纲要鲜明提出，要创新公共服务供给方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。这要求以公平竞争机制为核心的政府采购制度充分发挥公共服务供给方式的作用，为提高公共服务质量、转变政府角色、推进事业单位改革探索新途径，为统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化提供新思路。

　　第二，推行公共服务政府采购，是公共财政政策的有机组成部分。近年来，强力推进的公共财政制度改革，使财政支出更多地向公共领域和民生领域倾斜，这必然对政府采购的结构性变化产生影响，也要求政府采购进一步体现公共财政工作的目标指向，为公共财政政策的落实提供更好的机制保障。

　　第三，推行公共服务政府采购，是推动服务产业和相关社会组织发展壮大的有效保证。“十二五”规划纲要提出，要把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点。拓展服务业新领域，发展新业态，培育新热点，推进规模化、品牌化、网络化经营。通过政府采购扶持中小企业的政策机制安排以及服务采购过程中的合同分包，可以促进服务行业的专业细分，刺激新兴服务业态的发展，壮大中小型服务企业实力。此外，社会组织从承担公共服务合同中受益，也能实现自身的发展。

　　第四，推行公共服务政府采购，是进一步深化政府采购制度改革的重要基础。当前，政府采购制度改革已进入新时期、加入WTO《政府采购协议》（GPA）谈判已进入攻坚阶段。结合GPA谈判进程，我国将逐步建立涵盖各类预算体系资金、各类政府采购主体和各类采购对象，符合公共管理要求和GPA规则的政府采购管理制度。这要求我们，一方面，通过广泛开展公共服务采购，扩大政府采购制度的管理和实施范围，提升政府采购制度改革在国家行政管理中的效能，提高政府采购“阳光”制度的社会认可度。另一方面，逐步实现与国际接轨，不断完善服务专业分类标准体系和管理机制，将更多涉及公共服务的项目纳入政府采购管理范畴。

　　客观看待实践发展现状，正视公共服务采购的困难和挑战

　　近年来，我国各级政府采购部门紧贴公共服务改革形势和公共财政支出方向，不断加大政府采购向公共管理和服务领域的渗透，公共服务采购呈现出多点开花、由点及面的格局。

　　从采购规模构成上看，公共服务采购已成为新时期政府采购规模的有力增长点。统计数据显示，2010年全国服务类采购规模增幅超过了30%。在工程类、货物类项目中，公共建筑物、市政建设工程、交通运输工程、农机具购置、中小学免费教材、医疗器械及药品、计划生育设备、农家书屋等涉及公共服务的项目也占有相当比重。

　　从采购对象范围来看，服务类采购从传统的专业服务快速扩展到公共服务、服务外包等新型服务领域，工程类采购逐步纳入政府采购管理范围。公共服务采购已覆盖至以良种采购、农机具购置、“农家书屋”、病险水库整治、新农村建设项目为代表的“三农”领域，以保障性住房、市政工程、社区服务、环卫垃圾处理项目为代表的城市管理，以购买公共演出、“文化下乡”、中小学免费课本、学生保险、校园安全加固工程项目等为代表的文化教育，以基本药物、疫苗采购为代表的公共卫生，以购买养老服务、弱势群体救济扶持为代表社会保障等多个领域。因此从现阶段看，政府采购公共服务的领域正在迅速拓宽。

　　从实施主体的范围来看，公共服务采购的主体逐步扩大，重心不断下移。目前，全国绝大多数地区都结合本地特色开展了相关的公共服务采购项目，而且，采购实施主体也由以往省市一级逐步向市县一级、街道社区等扩展。

　　从实施的效果来看，通过不断参与公共服务和民生项目，不仅拓展了政府采购规模，而且提升了政府采购的社会形象。部分地区的公共采购项目，甚至成为了政府采购的精品项目和标志性民生工程，不仅受到了当地省委、政府的充分肯定，而且得到了社会公众的广泛好评。

　　但是，在看到成绩的同时，也必须清醒地看到，随着公共服务采购项目的开展，我们也面临着前所未有的困难和挑战。客观而言，我国开展公共服务采购项目的时间尚短，整体上还处于尝试探索阶段，参与的范围和深度远远不够，必须逐渐发展。

　　一是公共服务采购具有不同于其他项目的自身特性。首先，民生无小事，公共无小事。公共服务项目的特点往往是，善行若涓涓细流，润物无声，而丑行或者做得不好的地方则遭到世人铺天盖地的谴责，这几年来大家可能在工作中感受比较深。因而，开展公共服务，不仅要考虑服务项目本身的管理和操作特点，还会涉及政治考量、社会评价等，其复杂性远非一般的项目可比。其次，许多公共服务项目是货物、工程和服务的结合体，难以用一种操作模式去实施，增加了执行操作的难度。

　　二是公共服务项目的范围界定较难把握。政府采购的公共服务不仅仅是纯公共产品，更多的是准公共产品。在确定公共服务的范围时，如何界定哪些是涉及全体公民切身利益、满足基本需要的服务，哪些该纳入政府采购管理范围等都成为影响公共服务采购的主要挑战。同时，实践中对公共服务的界定还比较狭隘、层次较低。目前政府采购公共服务类多集中“三农”、 “文化下乡”，社区服务以及法律、医疗卫生服务领域，对关系民生的市政工程、保障性住房工程，以及有助于实现节能政策的合同能源管理服务等新型服务项目投入不足，政府采购促进公共服务的作用还未得到充分发挥。

　　三是公共服务采购的专业操作经验有待进一步提高。在执行环节，公共服务采购项目存在着采购需求描述难、评标标准不易界定、专家人才较少、履约验收较难开展等实际困难。这一方面需要不断总结和积累专业操作经验；另一面也对政府采购专业操作人员和专家队伍的能力和素质提出了更高的要求。

　　四是公共服务采购的效果评价和服务监督不易开展。一般而言，公共服务采购不能用单纯的购买数量或次数、以及节资指标来衡量，很大程度上要通过服务对象的切实体验来衡量。特别是有些服务项目的周期较长，成效的体现往往具有长期性，难以找到合适的指标衡量公共服务的质量。同时，这也为对服务提供过程的控制、监督带来了极大的挑战。

　　正是由于上述这些困难和挑战，需要我们在实践中不断积累经验，研究对策，改进方式，才能不断开拓公共服务采购的新局面。

　　紧密围绕财政“十二五”发展改革目标，进一步推动公共服务采购发展

　　在新的形势下，大力推行公共服务政府采购工作，是强化公共财政机制保障的重要内容，也是政府采购工作必须面对的重大课题。我认为，推进这项工作，可以从以下几方面入手：

　　一是结合公共财政改革方向，不断推进公共服务采购的广度。适应政府预算体系改革和财政支出结构调整的新变化，强化服务类项目的政府采购预算管理力度，做到应编尽编，应采尽采。适应服务业发展的新特点和发展中出现的新变化，结合基本公共产品和服务提供方式改革，逐步将高技术服务、合同能源管理、“云计算”、商务服务、社会工作服务等专业服务和公共服务项目纳入政府采购管理范围。结合基本公共服务均等化、强农惠农等公共财政政策的落实，扎实开展保障性安居工程、水利设施建设、公共文化服务、新农村建设等关系民生项目的采购管理工作。

　　二是围绕推动科学发展与和谐社会建设，科学设计政府采购政策调控目标和实施路径，为公共服务采购提供政策和制度保障。应加强政府采购政策的调控目标、实施办法和配套措施等设计的针对性和可操作性，建立健全政策执行机制，努力将政策功能要求落实到各级采购主体，落实到所有货物、工程和服务项目。加强政府采购政策与其他财税政策的协同配合，推动政策功能逐步涵盖到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等领域。

　　三是不断总结实践经验和学习借鉴国际经验，推进公共服务采购操作执行的规范化、标准化。加强研究公共服务的分类标准体系。针对公共服务采购工作中的难点，探索破解之道，不断总结和创新公共服务采购方式，逐步开展对公共服务项目的采购需求描述、评标标准、质量评价、履约验收等标准化建设工作。同时，强化采购人、采购监管部门、采购代理机构、采购服务对象的衔接配合，研究建立公共服务采购效果评价体系，不断提高公共服务的质量和效果。

　　四是加强部门协作，建立公共服务采购的长效监督机制。结合公共服务的周期性较长特点，不仅要实现对采购招标过程的有效监督，而且还要探索对服务提供过程进行监督，保证公共服务采购的全过程进行有为、有力、有效的管理。同时，对于关系重大的项目，应充分发挥财政监督、审计监督、行政监察的合力。此外，还应最大限度地引入社会监督、人大监督等外部监督力量，不断探索公共服务采购的监督方式。

　　同志们，朋友们，政府采购公共服务是一个崭新的课题，推进这项工作有赖于各地、各有关部门以及政府采购各方当事人集思广益、协同推进。希望各位代表能在中国政府采购报社搭建的这个平台上畅所欲言，为深化政府采购制度改革献计献策。